TERCERAS JORNADAS ACADÉMICAS DE TRANSPORTE AÉREO Y DERECHO AERONÁUTICO

(Lic. Javier Christlieb M.)

A la memoria del Mtro. Lic. Eduardo Medina Urbizu

San José, Costa Rica, Agosto 27-29 de 2003

Apreciables Señoras y Señores;  Amigos todos:

Quiero agradecer muy cumplidamente la atenta invitación que me fue hecha por parte de los organizadores de estas Jornadas, así como la presencia de todos ustedes, ya que nos brinda la oportunidad de intercambiar puntos de vista y opiniones sobre los diversos tópicos que afectan hoy en día a esta industria de la aviación, así como de estrechar los grandes lazos de amistad con los distinguidos colegas de varios países, lo cual nos proporciona la posibilidad de enriquecernos profesional y espiritualmente, así como para poder darnos la oportunidad de colaborar con un pequeño grano de arena para proponer el cambio que tanto requiere nuestra sociedad, en beneficio de esta actividad que tanto amamos y de nuestros clientes a los que nos debemos y que son receptores de nuestros esfuerzos.

No niego que, al elaborar sobre la presente plática, no soólo me he dejado llevar por los rumbos del pensamiento, sino también por aquellos del sentimiento y que, en ocasiones, me alejé del tema estrictamente jurídico, lo cual me llevó a tener divagaciones un tanto subjetivas, respondiendo a un fuerte deseo de compartir con ustedes ciertos conceptos de contenido posiblemente filosófico y de fundamentos básicos de naturaleza humana los cuales siento que, en estos tiempos de modernidad y de necesidades económicas, bien pudieran retomarse y aplicarse a nuestra actividad empresarial aeronáutica.

Los tiempos que vivimos actualmente son, en particular, sumamente complejos. Por un lado tenemos que la forma de vida de nuestras sociedades ha alcanzado una peculiar dificultad, debido a todos los factores que inciden en ellas, a las cada vez más marcadas diferencias entre los distintos estratos, fuertes y débiles, ricos y pobres, cuyas necesidades, carencias y satisfactores se van distanciando cada vez más los unos de los otros, a la creciente necesidad de comunicación de nuestras sociedades y de nuestros pueblos entre sí, cada uno con su diferente forma de ser y de pensar, así como al ineludible requerimiento de crecer y expandirse dentro de este entorno global cada vez más competido y al avance tecnológico constante, que exige adaptación pronta y decisiones máas rápidas; y, por otro lado, estas situaciones se han visto aún máas agudizadas y desgastadas por circunstancias por circunstancias desagradables como los acontecimientos del 11 de septiembre de 2001 y la guerra en el mMedio oOriente, con la secuela de efectos adversos que de ellos se han derivado, lo que origina la necesidad de un replanteamiento total de nuestros sistemas internos y externos que nos hacen pensar máas en la seguridad y en la supervivencia de economías de países y de empresas, que permitan la permanencia de aerolíneas y la subsistencia de las personas que laboran en ellas o que realizan actividades relacionadas que dependen de ellas.   En muy poco tiempo, el entorno cambió, el mercado no es el mismo, la percepción del pasajero es diferente y las economías mundiales sufrieron graves trastornos, aunado a que el concepto de seguridad tuvo un enfoque muy diferente al que se le veníia dando, por lo cual, las empresas han tenido que cambiar sus estrategias, ya no para tener rentabilidad, sino para poder hacer frente a los fuertes incrementos en costos para poder sobrevivir.  Estos son los grandes retos que tenemos frente a nosotros.

Dentro de las actividades económicas que se practican en el mundo, y haciendo un poco de historia, podemos decir que la nuestra, la aeronáutica, es una actividad muy joven, de principios del siglo XX, de hecho este año se cumplen 100 años del primer vuelo, si la comparamos con otras de importancia como son la agricultura, la industria textil, la ganadería, el hospedaje, la alimenticia o la de diversión. Sin embargo, la aviación por considerarse prácticamente un sinónimo de modernidad y de comunicación rápida, de acercamiento entre pueblos y de vanguardia tecnológica, ha sido motivo de especial atención por parte de gobiernos, organismos internacionales, medios de comunicación, inversionistas, estudiosos de la materia en sus diversos ramos y, al mismo tiempo, motor impulsor de otras actividades paralelas importantes de las sociedades, que se ven conectadas o vitalizadas por la aviación, que ha llegado a ser motivo de innumerables horas de discusión y nuevos planteamientos de su función.   Lamentablemente, y desde principios de la década de los 70’s, también ha sido foco de atención por parte de promotores de ideas que siguen políticas radicales y terroristas, debido a la notoriedad que revisten dichos actos, particularmente en la aviación.

Para analizar más profunda y objetivamente las tendencias que recomiendan o prescriben políticas de “cielos abiertos”, debemos iniciar por estudiar las disposiciones que rigen el transporte aéreo y comentar el aspecto regulatorio y su ámbito de acción, su evolución y sus consecuencias; en esta forma, podremos entender su razón de existir o, en su caso, la necesidad de modificarlas.  Para esto, tenemos que reconocer que todos los pueblos, las comunidades y los países son distintos entre sí, en cuanto a su forma política, social, económica, así como sus propias percepciones del mundo en lo general.

El Convenio de Chicago de 1944, reconoció tales circunstancias y, en un documento de carácter multinacional, estableció que cada país debería discutir, negociar y regular, mediante convenios bilaterales con otros países, las relaciones aéreas particulares y, de ahí, derivar sus propios satisfactores de transporte y reflejar en ellos sus voluntades de intercambiar derechos de operación, de conformidad con esas características particulares de cada uno y sus propias limitaciones y requerimientos.

Lo que en realidad se está reconociendo en esos documentos, es el derecho soberano de cada país a negociar y a establecer, de acuerdo con sus necesidades y posibilidades, sus propias normas, que rijan sus relaciones aéreas frente a otros países, derecho que debe respetarse y hacerse valer frente a la comunidad internacional.

Pasaron 35 años desde la Convención de Chicago, para que en 1978 se iniciara un movimiento que vendría a sacudir a la comunidad aeronáutica, cuando se dio inicio al llamado proceso de desregulación en los Estados Unidos que en un principio fue aplicado en forma doméstica, pero que, poco a poco, fue llevado al plano internacional.

Este es un punto muy importante para el análisis del tema que nos ocupa, y aquí quiero hacer notar que este proceso desregulatorio, fue concebido en un entorno, en muchos casos, sumamente distinto al de los demás países de la comunidad internacional.  El derecho consuetudinario y sus procesos para crear y modificar leyes, normas o reglamentos, difiere de los sistemas legislativos de otros países. Igualmente, el entorno social y económico en el cual fue creado, es distinto a los de otros países del orbe y responde a las características particulares de dicha sociedad. Por otra parte, dentro de su largo proceso de implementación, se reforzaron, crecieron y multiplicaron otras regulaciones paralelas aplicables específicamente para la aviación, o bien, aplican en forma indirecta, por ser dictadas para la actividad industrial o comercial en general, pero que igualmente inciden en ella.  En esta forma, fueron desapareciendo ciertas normas administrativas y comerciales en cuanto a trámites y gestiones que regían la competencia, pero nacieron o crecieron otras de carácter técnico, operativo, ambientales, de protección al consumidor o regulatorias de monopolios, de seguridad, de vigilancia, y aún de política internacional, que restringen o limitan a la libre competencia, tal es el caso de las normas de ruido, los procesos para obtener espacios de aterrizajes o despegues (llamados “slots”), impuestos federales de migración, aduanas, sanidad o estatales sobre turbosina, manejo de los CRS o, incluso, disposiciones que sancionan a países, empresas o individuos por mantener relaciones comerciales, incluyendo a la aviación, con países no considerados como amigos.

Por otra parte, y derivado de la internacionalización de estas políticas, se han estado impulsando conceptos que, son atrayentes en la forma, pero que, en el fondo, conllevan la posible supresión del competidor, si no se toman las medidas adecuadas para contrarrestar esta acción.  A partir de los convenios de los llamados tipo Bermuda, tenemos criterios de los llamados “cielos abiertos”, que confunden a quienes los perciben como una oportunidad que otorgan los países poderosos para competir con ellos en supuesta igualdad de circunstancias.  Un país desarrollado nunca va a permitir que se afecten los intereses de sus empresas.  Seamos claros en esto, no hay ninguna intención para hacerlo.   Para empezar, los cielos no tienen puertas o fronteras, se las hemos impuesto, pero es un concepto que suena romántico para el ingenuo.   Bajo estas formas, se negocia un convenio en donde las empresas de los países desarrollados tienen todas las ventajas posibles.  Ocurre con relativa frecuencia que, en la primera oportunidad que se tiene para pretender reciprocar, las empresas se encuentran con barreras de carácter técnico o de otra índole que impide ejercer los derechos ya negociados.  Mediante libertad tarifaria y de ofertas de capacidad que se contienen en dichos conceptos, las economías de los lugares hacia donde se sirve, pueden quedar siendo presas de la dependencia y rehenes de la voluntad unilateral, ya que con frecuencia observamos que con tarifas bajas se depreda el mercado y se obliga la salida del competidor y ya solo, si la ruta no es rentable, se abandona dejando sin servicio a la comunidad.

Las recientes medidas tomadas por el gobierno norteamericano para otorgar enormes subsidios a sus empresas, van en contra de toda razón lógica si nos situamos en un entorno de libertad de mercado y de apertura comercial.   No es mi deseo cuestionar los hechos que los motivaron, ya que eso sóolo compete a su política interna; sin embargo, hasta donde sée, ese país siempre ha objetado el que los Estados otorguen prebendas a sus empresas, por ser contrarias a la sana actividad comercial.  Mediante la denominada “Air Transport Safety and System Stabilization Act“, promulgada en 2001, el gobierno de ese país otorgó a sus empresas una suma aproximada a los 5,000 millones de dólares en efectivo y unos 10,000 millones en garantías gubernamentales a sus empresas de aviación, para que pudieran hacer frente a los efectos de los acontecimientos terroristas de septiembre de 2001.  Adicionalmente, a través de la llamada “Emergency Wartime Supplemental Appropriations Act 2003”, se les concedieron otros 2,290 millones de dólares adicionales.   Considero que, con estas medidas, tenemos que cambiar el criterio bajo el cual se concibe la política de “cielos abiertos”, ya que su interpretación y significado, no puede quedar al arbitrio de una sola de las partes.   

Una vez establecido lo anterior y habiendo partido sobre la base de que no todos los países son iguales, es necesario que nos preguntemos si resulta fuera de lo normal el pretender establecer ciertas reglas que contemplen y reconozcan tales diferencias, dentro de ese movimiento creciente que es la mal llamada desregulación, dentro de lo que ubico al concepto de “cielos abiertos”.  Obviamente, y sería una torpeza no observarlo, que no todos los países tienen la misma capacidad económica para hacer frente en forma adecuada y oportuna a la competencia de los países desarrollados y, al mismo tiempo, satisfacer los requerimientos de comunicación y transporte de su comunidad.  Por lo general, los países con economías débiles, enfrentan problemas en la sustitución de flota que exige el nuevo mercado, o para ponerse al día en lo concerniente a tecnología, en formas de mercadeo, de publicidad o de simplemente llegar a los mercados que se desean explotar.

Surge entonces el cuestionamiento de hasta dónde se puede llegar para poder garantizar válidamente, como una obligación del Estado, esa igualdad de oportunidades en la explotación de los mercados, de los países en vías de desarrollo, como principio rector inalienable del transporte aéreo internacional.

Todas las personas, físicas o morales, por el simple hecho de su nacimiento o constitución, tienen derechos que las leyes reconocen y es obligación del Estado vigilar, salvaguardar y proteger tales derechos. Esta observación la hago en referencia no como un paternalismo protector de ineficiencias u ocultamiento de derroches o corrupciones, sino como un reconocimiento de que puede haber y es perfectamente posible la competencia sana de tú a tú entre desiguales, para poder lograr una relación donde ambas partes puedan ganar y crecer.

Hace tiempo hablaba, en otro foro como estos que, en términos generales, el Derecho es el conjunto de reglas del juego para vivir en una sociedad determinada. Esas reglas o normas nos permiten vivir en forma armónica y ordenada, respetando los límites de la libertad de las otras personas que conviven con nosotros o de respetarles su natural derecho para crecer y desarrollarse. Pero para que esto suceda, se requiere que exista la disposición de cumplirlas, así como la autoridad para hacerlas cumplir.  El Derecho es producto de la evolución del hombre mismo para vivir en armonía social.  Es lo que nos impide vivir en un ambiente en el que predominaría la ley del más fuerte.  Esta premisa aplica de igual manera en el Derecho Internacional.,  Hablaba, también, de que es la inteligencia, el sentimiento y la razón del ser humano, manifestadas a través del Derecho, lo que lo ha distinguido en este mundo como el único ser viviente que ha podido superar las teorías de la “selección natural de las especies”, como no ocurre en el mundo animal o vegetal, tal como las describen los científicos que estudiaron la evolución, que en palabras sencillas significa la muerte o aniquilación del chico, o del débil, o enfermo, por parte del poderoso, o fuerte, o grande, por el simple hecho de serlo, obedeciendo a instintos o impulsos de supervivencia o predominio, o bien, por no poder hacer frente de manera adecuada y oportuna a determinado entorno adverso, tanto de la naturaleza, como de acontecimientos extraordinarios.  Pero parece que el ser humano, en ocasiones, no ha podido desprenderse de tales actos y desea regresar a tener ese instinto primitivo, ya que algunos basan su éxito en hacer desaparecer o minimizar a lo que consideran la competencia, en lugar de pretender lograr una convivencia armoniosa de todos y en la que es perfectamente posible que se viva y se desarrolle de manera adecuada.  El corporativismo moderno nos ha traído que, al hablarse de empresas o personas morales, nos olvidemos de que están integradas por personas físicas que sienten, piensan y laboran día a día para lograr la superación personal y la de sus hijos y, al mismo tiempo, por el beneficio de sus comunidades.

Bajo el actual concepto económico liberal, no podemos ser tan ingenuos para creer a quienes nos pregonan los beneficios mutuos de las políticas liberales, de cielos abiertos o de sistemas desregulatorios de países desarrollados, frente a los que se encuentran en vías de desarrollo, sin que existan normas adecuadas que garanticen los derechos naturales de las personas.  Se dice que hay que dejar actuar a las fuerzas del mercado, pero ¿quiénes controlan y manejan a esas fuerzas del mercado y sus reglas de operación?  Según podremos deducir, será quien tiene los medios y el poder para promoverse entre los consumidores, tan sensibles al dominio de las formas modernas subyugantes de la mercadotecnia y la tecnología.  Obviamente, no será el pez chico o el país en vías de desarrollo, ya que tiene otras premuras sociales.  Si es gracias a la razón y a la inteligencia que el hombre ha vencido a esas teorías de selección natural de especies, no debe resultar extraordinario o fuera de lo natural, dentro de la propia naturaleza humana, el usar esa inteligencia para tratar de neutralizar y equilibrar fuerzas entre grandes y chicos, débiles y fuertes, mediante mecanismos razonables de salvaguardia o de protección de derechos a la supervivencia.

Sin pretender otra cosa que el externar una opinión e invitarlos a una reflexión sobre este asunto, y es aquí donde involucro el aspecto filosófico del tema, deseo mencionar que siento que cada vez más se están alejando, o tal vez estén cambiando su naturaleza, los dos factores considerados como tradicionales de la producción, que son el capital y el trabajo, debido a los procesos de globalización de las economías y de su incorporación a un mundo pretendidamente liberalizado, para unos mas no para todos.  Antiguamente eran dos caras perfectamente conocidas las que se situaban en un momento dado dentro de una empresa para conjugar esfuerzos y salir adelante.  Hoy en día, nos hemos olvidado de que son personas las que hacen posible el que las máquinas funcionen por una parte, y por la otra, los capitales que fluyen de un lado a otro, son anónimos y apátridas, y a los que día con día se les otorgan mayores garantías y protecciones; se está llegando al absurdo de pretender otorgar derechos al capital, sin cara, con prioridad sobre las personas a las que debe dirigirse el Derecho.  Pero todo esto, es el resultado de la complejidad con que se está moviendo la sociedad universal, un poco olvidándonos de hacer en ocasiones un alto y recurrir a los clásicos, como algunos recomiendan.  La situación actual nos obliga a enfocarnos hacia la productividad del capital, mas que hacia el bienestar social o de la persona.

No podemos y no debemos permitir que se aleje de la regulación que rige nuestra industria, el elemento netamente humanista que la caracteriza, en aras de una rentabilidad del capital, lo cual no los convierte en elementos opuestos, antagónicos o peleados entre sí, sino que son conceptos complementarios el uno del otro, el rédito al capital y el bienestar y superación humana.  Esto se hace más palpable cuando observamos que, día a día, crece el número de consejeros, miembros de directorios o administradores que en las empresas representan los intereses de inversionistas o instituciones bancarias que, por lo general, buscan como primer elemento la rentabilidad de su capital, sin mayor conocimiento en las operaciones de una aerolínea.

En contraste y no hace muchos años, veíamos al frente de las empresas a técnicos en la materia aérea, expertos en sus operaciones, comercialización o mantenimiento, dirigiendo otras prioridades.  Tal vez sea una buena idea también hacer en este aspecto un alto para reflexionar en este punto y tomar lo bueno que nos ofrece la historia y revisar lo que está sucediendo en estos tiempos modernos. Como todos sabemos, la seguridad, como otros factores de nuestra industria como la puntualidad, la confiabilidad, no se compran, sino que se invierte en ellas tiempo, conocimientos, recursos y experiencias para minimizar el riesgo de su falta o de su ausencia.  Debemos encontrar la forma de convivencia o coexistencia productiva de ambos factores reconociendo su existencia, su problemática y la importancia de su participación para lograr un balance sano, ya que el uno no puede vivir sin el otro.

Creo yo que el mundo debe evolucionar para el bien de todos, para cumplir con el fin de la búsqueda de la felicidad individual y común; y es responsabilidad de todos el buscar ese bienestar común, para el uso y disfrute pacífico de los bienes terrenales.  Es por esa razón, que es necesario e indispensable el que reconociendo las distintas posiciones en que nos encontramos, establezcamos las normas justas que garanticen esa igualdad de oportunidades dentro del entorno que ahora vivimos.  Aparentemente, se ha considerado que la aceptación y existencia de “cielos abiertos”, no es compatible con el criterio de establecer cierta regulación o aceptación de “salvaguardias” que hagan equilibrar una relación bilateral y sitúen a las empresas en igualdad de condiciones.  Esa debe ser la función y el objetivo de las cláusulas de salvaguardia en nuestras relaciones internacionales, las cuales deben observarse y hacerse cumplir mientras subsistan las desigualdades, para poder caminar hacia un mismo destino.  El cuestionamiento subsiste, respecto de si con la existencia de ciertas “salvaguardias”, subsiste el concepto de “cielos abiertos”.

Para estos efectos, se han discutido, entre otras, dos tipos de disposiciones encaminadas hacia esos fines, las que, por obvias razones, no son del agrado de países desarrollados.

Una de ellas se relaciona con un mecanismo de solución de controversias entre países, consistente en que si uno de ellos considera que los derechos de sus empresas están siendo violados por prácticas consideradas como predatorias, podrá solicitar al otro país una ronda de consultas a fin de solucionar la problemática que exista.

Si no hubiere acuerdo sobre las prácticas desleales, las partes se esforzarán por encontrar un punto de acuerdo pudiéndose llegar, incluso, a la denuncia del convenio bilateral, para el caso de persistir las prácticas indeseables.  La principal problemática que surge en este punto, es el tiempo que tardan estos procesos, en los que se deja en manos de los Estados la facultad de solicitar se tomen las medidas pertinentes para la eliminación de las prácticas desleales. Obviamente si el país que recibe la notificación es del grupo de países desarrollados y neoliberales, no aceptará que su aerolínea esté incurriendo en dichas prácticas.  Este proceso, podrá durar 2, 3, tal vez 4 años, para que al final, de existir alguna resolución favorable, ya sea demasiado tarde.

Para que esto cubra cabalmente con los requerimientos de las aerolíneas y cumpla con su cometido, se requiere de la elaboración de disposiciones de solución de controversias que sean expeditas y eficaces para poder detener las prácticas predatorias de manera oportuna, para lo cual, uno de los primeros problemas que tendremos será el de hacer encuadrar las conductas ilegales o prácticas desleales dentro de los tipos que pudieran establecerse dentro de este entorno abierto; por ejemplo, el introducir una capacidad o frecuencias excesivas, o bien, el operar con factores de ocupación promedio, excesivamente bajos, o la reducción de tarifas por debajo de los costos de operación.  El tiempo que llevará discutir estos conceptos será excesivo y la empresa máas fuerte estará en posibilidades de soportar pérdidas por mayor tiempo que sus competidores menores.

La baja de tarifas y guerras tarifarias, es otro tema muy controvertido y que es considerado como uno de los que máas perjuicios económicos causan y como práctica de competencia desleal y al que deberá darse una respuesta, dentro del esquema de solución de controversias.

En México, hace poco tiempo, se llevaron a cabo una serie de reuniones de alto nivel entre aerolíneas y las autoridades del transporte, en la que se revisó el problema de las guerras tarifarias entre líneas aéreas, destacándose que, en algunas rutas, era ya máas conveniente viajar en autobús avión que en aviónautobús.   Las guerras tarifarias pueden llevarnos a extremos insospechados.

Podríamos mencionar también, como sancionables, las presuntas prácticas ilegales, considerándose éstas como las conductas que reflejen un intento de debilitar o sacar del mercado a un transportista.  A este respecto, cabe destacar la diferencia que existe entre las normas en diversos países, de lo que se considera para algunos la práctica de competencia desleal que puede desembocar en monopólica o anticompetitiva, en donde se requiere que se demuestre que no sólo basta la intención, sino que una vez que se logró el objetivo, el depredador operó por debajo de su costo y que, una vez fuera su adversario, ha vuelto a colocar sus tarifas a niveles normales para resarcirse de las pérdidas que tuvo durante el periodo de práctica ilegal.  Esto, por obvias razones, lo tendrían que hacer los herederos de la víctima ya difunta, pues será imposible probarlo en vida.  De manera que si pretendemos aceptar “cielos abiertos” esperando poder cobijarnos bajo ese tipo de normas para solucionar controversias, debemos trabajar en forma ardua y creativa.

La posibilidad de establecer “salvaguardias” nos parece razonable dentro de una propuesta de entorno abierto, ya que en un principio pretenden tomar una actitud preventiva sobre los efectos adversos de una acción ilegal, aunque al tomar la vía para resolver la controversia a través de consultas, pueda ser tal vez momento de tomar medidas correctivas y éstas sean ya tardías y de difícil reparación, ya que por el tiempo que pueda  transcurrir durante ese proceso, el daño sea irreversible.

Otro proyecto de cláusula de “salvaguardia”, sugiere que los países establezcan, de manera negociada, el derecho de aplicar medidas de salvaguardia, cuando proveedores extranjeros pongan en riesgo el derecho a la participación de proveedores nacionales, debido a prácticas desleales o anticompetitivas, o bien, a la ocurrencia de situaciones extraordinarias, ajenas a la voluntad de los operadores.

Conviene resaltar que se reconoce la participación en la explotación del tráfico como un derecho de los operadores, lo que reafirma la garantía de cada aerolínea de participar en igualdad de circunstancias y de equilibrio en los accesos a los mercados.

Por otra parte, le da a la salvaguardia el carácter de preventivo, al reservar al Estado la facultad o el derecho de imponer las condiciones de operación que procedan, siempre y cuando concurran ciertas circunstancias.

Aquí se pueden contemplar objetivos concretos de las medidas de salvaguardia: la primera, podría ser la de impedir el incremento de la oferta en forma desmedida por parte de proveedores extranjeros y la segunda la de reducir, como consecuencia, los volúmenes de oferta a niveles razonables.  Incluso podrían fijarse niveles de referencia y plazos de aplicación en cuanto al concepto de oferta, lo que le quitaría, en cierta medida, el carácter subjetivo o ambiguo.

Esta acción del Estado, deberá estar respaldada con todo el sustento que justifique la implementación de las medidas de salvaguardia, en relación con el riesgo que están sufriendo los proveedores nacionales. Las medidas de salvaguardia podrían hacerse extensivas a no solamente a reducir o impedir el crecimiento de la oferta, sino debieran ser aplicables para lograr otros efectos, como evitar la erosión en el aspecto tarifario o el de evitar prácticas publicitarias dañinas.

Como podemos observar, estas propuestas ofrecen alternativas y caminos diferentes para lograr el objetivo de “salvaguardia” de los derechos de los operadores nacionales, dentro de un entorno de “cielos abiertos”; mientras que unas ofrecen como alternativa la comunicación y el diálogo para solucionar el problema, las otras proponen la toma de las medidas en forma precautoria y unilateral para evitar que se siga causando el daño.

Adicionalmente, observamos la posibilidad de que pudieren operar ambas propuestas en forma simultánea, ya que no son excluyentes la una de la otra; es decir, a la ocurrencia de ciertas circunstancias, un Estado podrá aplicar las medidas de salvaguardia en forma precautoria, sin perjuicio de que con la notificación se abra un periodo de pláticas, durante el cual ambas partes se esfuercen para encontrar un punto de acuerdo y aún la de la designación de un mediador calificado que auxilie a las partes a encontrar dicho arreglo.  Asimismo, debieran incorporarse medidas contra tarifas predatorias demasiado bajas en comparación con los costos de operación, y contra otras formas de competencia desleal o privilegiada que afecten en forma desfavorable a los operadores.  La oportunidad de reacción será un elemento primordial de la medida.

En lo personal, sí considero necesaria y hasta cierto punto indispensable la existencia del derecho de los Estados para imponer medidas de salvaguardia en forma unilateral, cuando considere que los derechos de sus aerolíneas estén siendo violados o cuando no exista equilibrio en la explotación de mercados o bien no se garantice la igualdad de oportunidades o, incluso, cuando ocurran eventos extraordinarios o de fuerza mayor, como fenómenos naturales o de políticas sobre seguridad pública.

Es muy usual que los países desarrollados pretendan negociar con los países en vías de desarrollo ofreciendo toda clase de ventajas para sus aerolíneas para el caso de aceptar una política de “cielos abiertos”; sin embargo, la realidad en la implementación de estos acuerdos, ha sido muy distinta por razones naturales que ya apuntamos anteriormente, derivadas de las grandes diferencias económicas, sociales, tecnológicas, intereses particulares y aún de políticas que existan entre ambos países.

Por las argumentaciones mencionadas, considero que es ingenuo el creer que una política de cielos abiertos beneficiará a los países en vías de desarrollo frente a las grandes potencias.  De no contar con los mecanismos de defensa adecuados, seguramente las aerolíneas grandes y poderosas aniquilarán a las más pequeñas, sin dejarles oportunidad de responder en igualdad de circunstancias.

Con motivo de la creciente existencia de acuerdos interlineales, de códigos compartidos y de alianzas globales entre líneas aéreas, se corre el riesgo de violentar alguna de las normas contenidas en las legislaciones antimonopolios.  Para estos casos, en los Estados Unidos la autoridad está facultada para otorgar inmunidad respecto del cumplimiento de algunas de esas disposiciones. Al cuestionar sobre la posibilidad de procedencia de dicha inmunidad hacia alguna aerolínea, se señala que uno de los requisitos previos a cumplir es que el país de donde es nacional tenga un convenio de “cielos abiertos” celebrado con la unión americana.   Aquí debemos señalar que el asunto de “anti-trust” es una cuestión legal o jurídica, sobre el cumplimiento de una ley que, como premisa, debe ser de aplicación general, sin excepciones, de otra manera, no sería ley.  Por otra parte, el tema de “open skieys”, es de carácter eminentemente político.   Considero que a nadie puede darse inmunidad para sustraerse del cumplimiento de una ley.  Se está exigiendo algo a cambio para otorgar licencia para violar una norma jurídica.  Esta situación, suena mas a chantaje internacional, para imponer métodos y formas de relaciones bilaterales, entre países que desean estrechar sus lazos económicos.  Son dos planos totalmente diferentes: uno es legal y comerciales cuyos efectos que producen dependen de las propias aerolíneas, de su competitividad y eficiencia; y, el otro es de carácter político, que no depende de las líneas aéreas, sino del gobierno y de su política interna.

A todo esto, y refiriéndome al caso concreto de México, en la práctica se mantienen aún ciertas reglas que se consagran en los convenios bilaterales como principios rectores del transporte aéreo internacional.  En mi manera de ver, el convenio celebrado con los Estados Unidos, éste ya recoge muchos elementos que lo pueden hacer pasar por un convenio de “cielos abiertos”, con dos salvaguardias principales: la de doble aprobación tarifaria, que protege de las reducciones predatorias de tarifas; y la de limitar a dos a las aerolíneas designadas para operar en un par de ciudades, lo que previene la sobreoferta de los mercados.

Atendiendo a sus propias y particulares razones, se ha preferido mantener algunos otros principios que tienden a equilibrar fuerzas, entre otros, el relativo a la necesidad de registrar tarifas en niveles razonables, que contemplen un margen de utilidad razonable para el operador, el principio de la doble aprobación tarifaria, el relativo a que la capacidad u oferta de asientos debe de ser acorde con la demanda del tráfico y, en ciertos convenios, existe la práctica de mantener aún límites de capacidades y frecuencias, aunque esta tendencia ya va desapareciendo.

Sobre este particular, la realidad ha sido que, a pesar de contar con estas disposiciones que pretenden limitar ciertos actos predatorios, los derechos establecidos en ellas no se ejercen de manera general, sino que se permiten pasar por alto ciertos hechos sin que se tomen las medidas correctivas apropiadas, lo que ha originado que, en la práctica, se lleve una política de apertura con la mayoría de los países con los que tenemos celebrados convenios bilaterales aéreos.  Un aspecto que si se trata de cuidar en extremo, es el de recibir real y efectiva reciprocidad en favor de las aerolíneas mexicanas.  Fue esta disposición la que permitió al gobierno mexicano no aprobar las reducciones de tarifas que pretendían introducir las empresas norteamericanas, después de haber recibido los subsidios por parte de su gobierno.

Como hemos visto, para el ejercicio de derechos consignados en cláusulas de salvaguardia no se debe responder a caprichos o proteccionismos paternalistas que consientan ineficiencias y dispendios.

Tales medidas deben responder a una seria necesidad natural de mantener un orden y un equilibrio económico y social, en un mercado determinado, en defensa no solamente de los derechos de la nación, sino también de las empresas y de las fuentes de trabajo que generan, así como del propio consumidor que a la larga será el más beneficiado por poder contar con empresas serias, sanas, seguras y rentables que mediante la permanencia en el mercado, garanticen la comunicación con el exterior que requiere. 

En resumen, en lo personal considero que las políticas de “cielos abiertos” están basadas en conceptos francamente demagógicos, definidos unilateralmente, destinadas a abrir mercados en beneficio de empresas cuyo país ya les quedó chico para sus operaciones.  No me defino como liberal o conservador, pero creo en la posibilidad de un marco abierto de intercambio de derechos de operación entre países, incluso de diferentes posibilidades económicas, pero con una regulación clara y precisa, con normas que garanticen igualdad real de oportunidades, con las salvaguardias necesarias que fomenten la libre competencia entre desiguales, contenidas en un documento de carácter legal, que represente un reconocimiento de buena fe de la existencia de esas desigualdades entre dos contratantes, la disposición de superarlas para garantizar una competencia equilibrada y sana, para el desarrollo de países y empresas, así como una protección legal a los más elementales derechos del ser humano a una vida digna, al trabajo, a la felicidad y a la independencia y, al mismo tiempo, una defensa jurídica frente al poder que otorga la superioridad financiera y política.

Sobre este y otros asuntos, me considero un firme creyente de la posibilidad real de una convivencia pacífica de las personas, sean físicas o morales, nacionales o extranjeros, siempre que se respete el derecho de acceso de todos en forma equilibrada y justa.  Cuando por motivos naturales, no exista igualdad de circunstancias, el cuerpo normativo deberá tomar el papel de proveer los medios necesarios para lograr ese equilibrio en beneficio de todos. La libertad de mercado, sólo favorece al que controla el mercado y al que más medios tenga para penetrar en él, sin importar si los otros proveedores sean más pequeños o débiles o si desaparecen en un momento determinado. Sin embargo, dentro de esa misma libertad, pueden y deben acordarse las reglas que sitúen a los competidores en un mismo plano en esa relación y reconocer en los Estados la posibilidad y la libertad de garantizarla. Sólo en esa forma podremos alcanzar el bien común entre los hombres y las naciones.

Muchas gracias.