Discurso del Profesor Jon Olin, Director de Asuntos Legales y Regulatorios de DHL Worldwide Express International Americas

San José, Costa Rica, agosto de 2001

Muy buenos días a todos. Esta mañana me propongo plantear algunas reflexiones relacionadas con la industria de servicios de envío urgente, o transporte exprés, frecuentemente y equivocadamente llamado “mensajería” o “courier,” todos términos equivalentes para efectos de esta presentación, y los obstáculos que afectan su libre evolución y crecimiento, así como algunas consecuencias derivadas, que guardan relación con la industria aeronáutica.

Comienzo por señalar que el desarrollo constante y permanente de las economías mundiales depende del buen desempeño de las funciones de cada uno de los actores que participan y se interrelacionan en el escenario multinacional de intercambio comercial. En este ámbito, existen diferentes grados de importancia asignados a cada jugador, los cuales se valoran con base en las necesidades concretas e inherentes a cada actividad.

Algunas industrias, como las que se dedican habitualmente a brindar apoyo logístico a empresas, –que es el caso de las que prestan servicios de transporte de personas, mercancías y documentos — inciden sobre las actividades comerciales de éstas de una forma que puede afectar sus resultados, constituyendo un factor determinante, en ocasiones, del éxito o fracaso de una particular operación. Esto pone en evidencia la gran importancia que revisten empresas como las de envío urgente. La posibilidad de efectuar una circulación rápida y rentable de bienes entre fabricantes, mayoristas, minoristas y el público consumidor es, en efecto, una exigencia ineludible que impone el actual mercado competitivo. Las empresas más exitosas son aquéllas que, operando con costos mínimos, logran colocar y mantener en el mercado un producto de calidad óptima. Y las economías más eficientes, en las que los consumidores disfrutan de un alto nivel de vida, de una amplia gama de bienes de consumo y de precios bajos, son aquellas en las que el sector de la distribución es competitivo y ha estado relativamente libre de reglamentación gravosa y obstáculos a las inversiones y al acceso a los mercados.

¿A qué nos referimos cuando hablamos de servicios de envío urgente o transporte exprés? Se trata de prestaciones que abarcan desde la recogida, hasta el transporte y entrega rápida de documentos, material impreso, paquetes y todo tipo de bienes, siguiendo el transporte y control de tales artículos durante todo el suministro del servicio. Son servicios prestados en un plazo determinado, que utilizan tecnologías de comunicación avanzadas y que se encuentran integrados para facilitar ese control de principio a fin.

En el campo de la logística, que se refiere al proceso de planificación, aplicación, gestión y control de la circulación y almacenamiento de bienes, servicios e información conexa desde el punto de origen hasta el punto de consumo, los servicios de transporte exprés pueden incluir uno o varios elementos de valor añadido, tales como la recogida en una dirección indicada por el remitente, el denominado “tracking and tracing,” la entrega después de la firma, una garantía de entrega dentro de un plazo determinado de previo acuerdo entre las partes, tecnologías electrónicas u otras tecnologías avanzadas, y la posibilidad de confirmar la entrega al remitente, entre otras.

El sector de envíos urgentes desempeña un papel importante en las cadenas comerciales que se han convertido en parte integrante de la fabricación y comercialización de productos industriales y de consumo. Estas cadenas comerciales constituyen una característica esencial de la infraestructura de las economías modernas, pues establecen contactos entre empresas y clientes en todo el mundo, transportan grandes cantidades de paquetes y documentos cada día y emplean a cientos de miles de trabajadores al nivel mundial.

La expansión de las empresas multinacionales y las crecientes necesidades de los clientes profesionales han constituido desde los años setenta un importante factor del crecimiento del servicio transporte exprés. Los subcontratistas industriales se han convertido en clientes importantes del servicio urgente, al tratar las empresas de reducir sus existencias, tanto de productos intermedios como de bienes acabados.

Evidentemente, son múltiples los beneficios que pueden brindar las empresas de servicios de envío urgente en el entorno comercial actual. Pero además de los aportes al sector industrial y comercial, el servicio especializado de estas empresas brinda grandes beneficios para los consumidores, que se evidencian no solamente en la velocidad del envío, sino también en costos más bajos, ofrecidos como resultado de la eficiencia del funcionamiento. Innovaciones como las entregas de un día para otro o en plazos garantizados han dado un impulso a la competencia mundial tanto entre los proveedores privados como entre las administraciones nacionales de correos tradicionales.

Uno de los problemas importantes, especialmente  para los servicios de transporte exprés, es la competencia de otros servicios de comunicaciones, como los de facsímil, correo electrónico, correo tradicional nacional y redes de datos, en particular en el segmento interempresarial del mercado. Hacia finales de 1993, el número de mensajes internacionales transmitidos por fax representaba una proporción del mercado superior a la de los enviados por correo. En 1996, el volumen del correo electrónico superó por primera vez en los Estados Unidos el número de cartas enviadas por el servicio postal. Estos fenómenos han tenido un impacto importante para los servicios nacionales de correo tradicional,  lo cual ha causado estos a extender poder monopolio y crear productos de carácter competitivo con los servicios privados de transporte exprés, en muchos casos a través de alianzas comerciales con ellos.

Al mismo tiempo, algunos segmentos del mercado de estos servicios están aprovechando las nuevas tecnologías de las comunicaciones. Por ejemplo, el intercambio electrónico de datos (IED) está considerado ya un instrumento esencial para conseguir un servicio rápido y fiable en la rama del envío urgente. Además, las nuevas tecnologías estimulan el crecimiento de algunos segmentos del mercado. En el caso de los servicios de entrega de paquetes, públicos y privados la creciente popularidad de la compra a domicilio que se ofrece a través de los servicios de comunicaciones, como la televisión e Internet, permite prever un crecimiento constante.

La dinámica del sector, así, se presenta como uno de los principales elementos que lo caracterizan. Hoy en día, aspectos como el significativo aumento de las compras en línea (órdenes de mercancías por medios electrónicos), exigen de los vendedores estar en la capacidad de cumplir velozmente con la entrega de los pedidos.

Ahora bien, gran parte del éxito de la gestión de las empresas pertenecientes al sector exprés yace sobre su posibilidad de ingresar y operar desde y hacia diversos mercados internacionales. Los proveedores de servicios de transporte exprés suelen obtener acceso a los mercados extranjeros mediante presencia comercial, normalmente en forma de filiales extranjeras, en el mercado en el que se proponen operar. Sin embargo, en algunos países los proveedores realizan la entrega de paquetes mediante acuerdos contractuales con proveedores de servicios de propiedad nacional, a menudo operaciones de transporte por carretera o transporte aéreo en el mercado de que se trate.

Además del transporte de paquetes dentro del país en el que mantenga una presencia comercial u otro tipo de arreglo y entre este país y su país de origen, el proveedor suele suministrar también servicios entre países de la región en la que haya establecido una presencia comercial y entre países de una región y otros destinos exteriores o terceros países. Los proveedores de servicios de mensajeros pueden establecer centros de distribución nacionales o regionales en aeropuertos y otros lugares desde los que transportarán sus productos, normalmente por carretera, a centros secundarios para su entrega final. 

Una gran proporción del comercio de servicios de transporte exprés se realiza por vía aérea. Incluso entre países limítrofes puede predominar el transporte aéreo y ser más limitada la proporción de comercio -por ejemplo, el 20-25 por ciento en el caso del comercio entre los Estados Unidos y el Canadá- que se realiza por medio de camiones que atraviesan las fronteras nacionales. En tales casos, el transporte por carretera se reserva normalmente para entregas en un radio de, como máximo, 500 millas desde las fronteras nacionales. 

El acceso de las empresas mensajeras a mercados foráneos es de fundamental importancia, y en muchas regiones del mundo, incluyendo Europa e incluso Latinoamérica, por lo general no se ve excesivamente impedido u obstaculizado. Sin embargo, es la permanencia de las empresas en esos mercados la que en ocasiones no perdura, por cuanto se enfrentan múltiples barreras que producen efectos directamente sobre la parte operativa.

Un ejemplo claro de ello, que es tema discutido en la actualidad en foros de negociación comercial regional como el proceso hacia el Area de Libre Comercio de las Américas (ALCA) y al nivel multilateral, en la Organización Mundial del Comercio (OMC), se refiere a los trámites aduaneros. La eficiencia de la prestación de servicios relacionados con el envío urgente depende en gran medida de la agilidad con que circulan las mercancías transportadas en las aduanas de cada país. Como parte de las negociaciones sobre medidas de facilitación del comercio, se trabaja actualmente en el establecimiento de procedimientos que no resulten excesivamente gravosos para las empresas, al mismo tiempo que cumplan con los objetivos recaudatorios de los respectivos Estados. En este sentido, se busca la facilitación de los trámites aduaneros mediante la implementación de prácticas y procedimientos que permitan evitar demoras ocasionadas por formalidades aduaneras desproporcionadas y así obtener el rápido despacho de los envíos, sin dejar de cumplir las prescripciones aduaneras.

Se adicionan a los obstáculos que afectan cuestiones operativas como el despacho de aduanas, las barreras que impiden o entorpecen la manipulación por cuenta propia de las mercancías, e incluso la capacidad del proveedor extranjero para realizar por sus propios medios su recogida y entrega. Tales medidas pueden retrasar el servicio, aumentar su costo o limitar las oportunidades comerciales. Por ejemplo, algunos países exigen a las empresas extranjeras de servicios de transporte exprés la utilización de proveedores de servicios contratados localmente para la recogida, la entrega y el despacho de aduanas.

Las prácticas y procedimientos de aduanas también pueden afectar de manera muy significativa al comercio de servicios de transporte exprés en casos, por ejemplo, en que la jurisdicción no tiene una política de despacho de aduanas que reconozca los productos de los servicios de mensajeros como tales, lo que implica que aquéllos quedan sujetos a los procedimientos prolongados previstos para las mercancías normales si no van acompañadas, o a los límites autorizados a los pasajeros en cuanto a valor y peso si van acompañados de un empleado del proveedor de los servicios de mensajeros. Otro ejemplo es el de los procedimientos de aduanas en los que se dispone de un horario muy limitado para el despacho, práctica que puede imposibilitar el logro del objetivo mismo de servicio al cliente ofrecido por los proveedores de servicios de transporte urgente, es decir, garantía de servicio todos los días y a todas las horas. Asimismo, los procedimientos de aduanas de algunos países que exigen el traslado de las expediciones a almacenes autorizados, para su inspección.

Hay que señalar, sin embargo, que muchos países están realizando esfuerzos encaminados a la reforma aduanera y a una racionalización más general que contribuya a la solución de algunos de los problemas mencionados. Además, existe un Protocolo de Enmienda a la Convención de Kyoto que fue aprobada y suscrita en la Organización Mundial de Aduanas (OMA) a inicios del año 2000 –conocida como Kyoto 2000—, instrumento muy valioso en el cual se contemplan principios generales que proclaman la simplificación de los procedimientos de aduanas que afectan a los servicios de transporte exprés.

Pero la operación de envío urgente no sólo se enfrenta con barreras en las aduanas; existen otros tipos de medidas que también obstaculizan el libre comercio de los servicios de transporte urgente, entre las que figuran:

·     Limitaciones sobre la distribución del capital de las empresas, que frecuentemente implican una prohibición de que éstas operen con capital exclusiva o mayoritariamente extranjero.

·     Limitaciones relativas a la adquisición o al alquiler de bienes inmuebles.

·     Limitaciones sobre la libertad de empresa y contractual, mediante la  prescripción obligatoria de constituir sociedades o de concertar otros acuerdos de cooperación con empresas locales como condición para el establecimiento y, en otros casos, denegación de la posibilidad de constituir sociedades o de concertar otros acuerdos de cooperación con empresas locales de manera voluntaria.

·     Limitaciones sobre los proveedores de servicios consistentes en la denegación de la autorización para entrar en empresas conjuntas con socios locales o no locales, privados o públicos, y para salir de ellas.

·     Trato discriminatorio con respecto al alcance de las licencias comerciales y de transportes que puedan exigirse.

·     Restricciones relativas al alcance geográfico de las actividades de un proveedor de servicios de envío urgente en territorio foráneo.

·     Trato fiscal/impositivo discriminatorio para los proveedores extranjeros.

·     Falta de libertad de elección para el consumidor en la selección de servicios de envío.

·     Falta de medios para facilitar la entrada temporal y la salida del personal especializado y cualificado (incluidos los gerentes).

·     Concesión de licencias o aplicación de impuestos, monopolios o gravámenes a los proveedores de servicios de envío urgente por entidades que compiten con los proveedores de servicios de envío urgente, por ejemplo los servicios postales nacionales.

·     Falta de información fácilmente disponible sobre la planificación urbana y de oportunidades para los proveedores de servicios de reunirse con funcionarios locales y representantes de la comunidad para debatir sobre la ubicación de las instalaciones.

Siempre en el tema de los obstáculos, es importante analizar la relación que guardan los servicios transporte urgente con otros sectores de servicios, como el, transporte aéreo y por carretera y servicio postal tradicional, particularmente el primero, para efectos de este foro. Los servicios de transporte exprés pueden verse afectados por las limitaciones al  acceso a los mercados impuestas en esos otros sectores, y por las diversas prescripciones reglamentarias relativas a los medios de transporte que se pueden utilizar. Lo anterior por cuanto los servicios postales y de mensajeros dependen de los medios materiales de suministro, en particular los servicios de transporte aéreo y por carretera. El transporte por carretera puede ser un medio importante de reparto de paquetes y otros artículos dentro de regiones geográficas o países vecinos, mientras que el transporte aéreo es el medio predominante de suministro entre lugares distantes. Los servicios de transporte aéreo y por carretera frecuentemente son tratados como sectores independientes del envío urgente a nivel internacional, lo que produce ambigüedades de definición que pueden dar lugar a una superposición del alcance de los compromisos adquiridos por los países en los distintos sectores. La claridad con respecto a estas cuestiones puede ser particularmente importante para los proveedores de servicios de transporte exprés muy integrados, como los que trabajan con su propia flota de camiones o aviones como DHL Worldwide Express.

Como principales incidencias de los sectores de servicios de transporte indicados cabe citar como ejemplos las reglamentaciones sobre el transporte aéreo que prohiben a los proveedores de servicios de transporte urgente utilizar sus propios aviones, o las normas que exigen que los transbordos a un avión que llega se consideren importación y reexportación formales. También pueden mencionarse, entre otras prácticas, los recargos sobre los servicios de aeronaves o los métodos poco claros de cálculo de los derechos aplicables a los usuarios de los aeropuertos.

La reglamentación de algunos países limita la capacidad de los proveedores extranjeros de servicios de transporte exprés para obtener las diversas licencias que puedan necesitar (por ejemplo, transporte por camión, aduanas, servicios postales, servicios de transitarios, corretaje, almacenes) para suministrar sus servicios con eficacia. Algunas de esas licencias pueden estar limitadas a los nacionales o destinarse exclusivamente a concesiones monopolísticas.

Además, pueden ser pertinentes las prescripciones reglamentarias relativas a personal, flotas de vehículos o aeronaves, instalaciones y comunicaciones. Tales medidas, que son de carácter horizontal, pueden incluir limitaciones a la inversión extranjera, la adquisición de terrenos, el acceso al crédito interno y la entrada y estancia temporal de personas físicas que suministren servicios al país de que se trate. Tales medidas pueden comprender las relativas al movimiento de personas físicas (por ejemplo, disposiciones preferenciales sobre permisos de trabajo o pruebas del mercado de trabajo).

Otras barreras a las operaciones comerciales de las empresas de servicios exprés en materia de transporte consisten en:

·     Delegaciones de acceso a instalaciones esenciales (por ejemplo, autopistas, aeropuertos, zonas primarias aduaneras) y del derecho a utilizarlas en términos y condiciones razonables y no discriminatorios.

·     Trato discriminatorio con respecto al tamaño, la configuración o la ubicación de terminales, depósitos y otras instalaciones, y delegación de la autorización para tales instalaciones en las condiciones prescritas (por ejemplo, acceso a depósitos para los bienes en tránsito.

·     Falta de transparencia de la legislación y reglamentación nacional y de imparcialidad de la administración, incluida la carencia de criterios objetivos y determinados previamente para las prescripciones en materia de licencias.

·     Plazos excepcionalmente largos cuando se requiere la aprobación del gobierno para operar, e inexistencia de información en caso de denegarse la aprobación, sobre todo en lo atinente a los motivos de tal denegación y las condiciones para obtener la aprobación en el futuro.

Adicionalmente al análisis de los obstáculos comerciales que enfrentan las empresas de servicios exprés relacionados con los sectores de transporte, con los que guarda estrecha relación el servicio de envío urgente, concretamente el tema del transporte aéreo merece profundización sobre un aspecto muy puntual: el acceso a mercados. A diferencia del ingreso de las empresas de transporte exprés, que por lo general no hallan mayores dificultades de acceso a los mercados internacionales, –ya que los países casi siempre sólo conservan un monopolio estatal sobre los servicios postales— la instalación de las empresas aeronáuticas en el extranjero es un proceso que aún conserva fuertes medidas proteccionistas, a pesar del fenómeno de liberalización que tiene ya más de una década de intentar consolidarse.

Para comprender el tema debe quedar claramente establecido que la liberalización se refiere en forma exclusiva al aspecto comercial, lo que lógicamente implica que el tema de seguridad de las operaciones aeronáuticas se encuentra excluida de ese proceso.

La liberalización, pese a los esfuerzos fallidos por ser implementada al nivel multilateral, se ha propagado por diversas regiones del mundo a través de acuerdos bilaterales de transporte aéreo que gobiernan las actividades comerciales de las compañías y los Estados en que operan. La Organización de Aviación Civil Internacional (OACI) identifica seis tipos de disposiciones en este contexto:  el derecho de una compañía aérea a establecer oficinas o personal en el territorio de la otra parte;  el derecho de una compañía designada a vender servicios de transporte aéreo en la moneda de la otra parte o en una moneda libremente convertible;  el derecho de una compañía designada a proporcionar sus propios servicios de escala en el territorio de otra parte o a elegir un agente que los proporcione;  la existencia y condiciones aplicables a los servicios SRI;  el derecho de convertir o transferir fondos y una categoría residual. Los acuerdos bilaterales incluyen otras disposiciones, relativas por ejemplo a los vuelos no regulares o de carga únicamente, procedimientos de solución de controversias, exenciones de impuestos o derechos de aduana (que se suelen conceder en régimen de reciprocidad) y el reconocimiento por una de las partes de las licencias, calificaciones y certificados de aeronavegabilidad emitidos por la otra.

El principal problema que se proyecta sobre la temática se encuentra propiamente en la fase implementación, ya que muchos países, a pesar de los compromisos adquiridos bilateralmente (o multilateralmente) con otros Estados, continúan aplicando criterios de oportunidad y no de legalidad a la hora de otorgar a compañías extranjeras amplios derechos de tráfico o aerocomerciales, todo en aras de proteger a su industria aeronáutica nacional. A pesar de que se trata de una actitud negativa y contraria a derecho adoptada respecto de, precisamente, la industria aeronáutica, produce efectos –en algunos casos directos– sobre los servicios de transporte exprés, al limitarse las opciones operativas y con ello, las posibilidades de establecer redes de comunicación necesarias para dar amplia y adecuada cobertura a la prestación del servicio.

Para concluir, planteo una reflexión general sobre el sector de los servicios de envío urgente. Como ha quedado plasmado desde el inicio de esta presentación, se trata de un sector que ofrece una infraestructura global de comunicaciones de fundamental importancia económica y social, por lo que tiene que desarrollarse en armonía con los importantes cambios que están teniendo lugar en los mercados.

A manera de ejemplo, cito el caso europeo. Se estima que en el conjunto de las naciones que conforman la Unión Europea, los servicios de transporte exprés y postales juntos manipulan anualmente 135.000 millones de artículos, lo que genera un volumen de negocios de unos 80.000 millones de euros, alrededor del 1,4 por ciento del PIB. Dos tercios aproximadamente de ese volumen de negocios lo generan los servicios de correo, con inclusión de la esfera reservada. El tercio restante lo generan los servicios de paquetes y los servicios de entrega urgente, pertenecientes ya a la esfera competitiva. Se estima asimismo que los servicios postales y de transporte urgentes emplean directamente a 1,7 millones de personas aproximadamente, de las que 1,3 millones son empleados de las empresas postales de servicio universal establecidas en todos los países de las UE. El mercado europeo está en gran medida abierto a la competencia, sobre una base transparente y no discriminatoria para los proveedores extranjeros de servicios de transporte exprés. Ello facilita el intercambio comercial, y coloca la región en una posición de ventaja con respecto a otras naciones tanto de ese hemisferio como del continente americano.

Los obstáculos que enfrenta el sector de envío urgente deben ser vencidos si se pretende que las empresas nacionales triunfen no en su ingreso, sino en su sostenibilidad y consolidación en los mercados internacionales. En este sentido es preciso sobrepasar las barreras relacionadas con los trámites y procedimientos aduaneros. Pero al mismo tiempo, se deben coordinar los esfuerzos emprendidos para entablar una relación armónica y congruente con el ordenamiento aplicable al sector de transporte.

Omitir tal coyuntura implica imponer sobre la industria, y más importante aún, sobre el intercambio comercial en el actual mundo globalizado, camisas de fuerza que confrontan y vulneran la dinamicidad propia del entorno económico en que nos desarrollamos.

Muchas gracias.