La aviación operativa se agrupa en tres categorías: aviación militar, aviación comercial y aviación general. Hoy nos ocupa la aviación comercial que engloba la operación de líneas aéreas regulares y charter.

La historia del Transporte Aéreo en el mundo se constituye por si sola, en el mejor testimonio de la evolución que a través de los siglos ha sufrido la tecnología, la cual se mueve inexorablemente de una fase a la otra, ganado terreno en aspectos anteriormente considerados inalcanzables.

Hoy los mismo se han convertido en realidades que hacen cada vez más y más, la vida más sencilla, acortando las distancias para conectar al mundo entero en solo unas pocas horas.

Si nos trasladáramos en el tiempo a las épocas de los Barcos de Vela y los Globos de Aire Caliente, podríamos enriquecer nuestra imaginación con hechos que vistos en estos días, a la distancia y por su carácter poético y romántico, nos parecerían irreales. No obstante este tipo de transporte fue el inicio de los medios actuales, altamente tecnificados.

Sin el Transporte Aéreo moderno el turismo con sus diferentes aspectos y fuerzas no existiría, sin embargo, algunos de estos aspectos deben de ser mejorados aun más y es urgente crear nuevas oportunidades dentro del sector turístico del país.

El hombre ha querido volar desde Siempre y para comprender mejor la importancia de esta industria recordemos algunos de los hechos más relevantes de su historia:

Otros hechos importantes que debemos destacar por el tema que hoy nos ocupa es que: El 9 de septiembre de 1908, Orville Wright completó el primer vuelo de más de una hora y también por primera vez, se transportó un pasajero, el Teniente Frank P. Lamh. , a quien podemos considerar como el primer pasajero del mundo.

Y en los inicios de la segunda guerra mundial La más grande de las compañías internacionales que operaban en el momento era Pan American Airways. Junto con sus empresas subsidiarias y afiliadas servía una red de 82.000 millas en rutas que llegaban a 47 países y colonias en todos los continentes.

Es oportuno enfatizar a 2 años de cumplir un siglo desde el primer vuelo piloteado e impulsado por motor, que algunas agencias de viajes ya toman reservaciones para  futuros viajes a MARTE.

Y pronto, probablemente antes de que finalice este siglo que recién empieza, será la TELE – TRANSPORTACIÓN el nuevo medio, para movilizarse por el orbe y el espacio.

En fin; el final de este sueño no es otro que la imaginación del hombre moderno.

Política Aérea:

Transporte Aéreo y Turismo se desarrollan en senderos paralelos, por lo tanto la Política Aérea de un país y el Turismo son segmentos interdependientes de una misma industria. Cambios en el campo de la aviación sin duda genera impacto en la naturaleza y el crecimiento del turismo, algunas veces negativos algunas veces positivos.

El hecho es que, el turismo como lo conocemos hoy, comenzó aproximadamente hace 5 décadas por las ventajas de mejores medios de comunicación, especialmente aéreos.

Un estudio realizado en 20 países demostró que más del 70% de los turistas internacionales llegan por la vía aérea y Costa Rica no es la excepción.

Discutir sobre la interdependencia y la importancia que el Transporte Aéreo tiene para el desarrollo turístico de un país, me parece de alta relevancia, especialmente en estos tiempos que la industria de las aerolíneas sufre de profundos cambios.

Me parece justo reconocer que la estructura completa de la industria ha sido replanteada y en 5 o 10 años veremos cambios realmente significativos.

Al respecto la revista EDITUR de mayo del 2001 dice:

“Después de varios años en los que han surgido los denominados “Megacarriers”, como:

• Oneworld
• Star Alliance
• The Qualiflyer Group
• Wings y
• Skyteam

basados en acuerdos comerciales –códigos compartidos- y el establecimiento de sinergias –reducción de costos-  y fuertes imágenes de marca, las aerolíneas estudian dar un paso más, poniendo en marcha procesos de fusión, adquisición e intercambios accionariales.”

Por eso el Gobierno de la República debe reconsiderar y recapacitar sobre la contribución que el Turismo hace en la Economía Nacional y en la generación de nuevos empleos y procurar dotar al país de buenas y eficientes rutas y conexiones  que contribuyan al desarrollo del turismo.

El Gobierno debe comprender que las políticas posesivas y autoritarias ponen en franca desventaja el libre trafico de turistas hacia nuestro territorio. La liberalización de las regulaciones, una política aérea clara y agresiva que persiga la apertura de nuevos mercados y la satisfacción plena de la demanda de los mercados actuales, aunado a la privatización y las alianzas estratégicas de las aerolíneas, son claras tendencias en el “Mercado” de hoy.

Es necesario precisar los objetivos de hacia donde vamos, para contar así con una Política Aérea definida a largo plazo y promulgar entonces Legislación transparente que garantice y asegure las “reglas del juego”.

La amplia adopción por parte de muchos gobiernos de políticas económicas liberadas, nos esta llevando a nivel mundial a la reducción de las regulaciones tradicionales y muchas aerolíneas han sido desregularizadas, casi por completo.

La privatización de las compañías de Transporte Aéreo sin duda es y será un gran contribuyente para la eliminación total del proteccionismo estatal, en lo que a las Políticas Internacionales de Aviación se refiere.

Conforme más aerolíneas se privatizan los gobiernos pierden la motivación de apoyar y proteger, a las Líneas Aéreas  que en la cola de sus aviones llevan pintada la Bandera Nacional.

La contribución que el turismo puede hacer a la economía nacional es motivo suficiente para que el gobierno se mueva con firmeza y ligereza hacia una verdadera política de “Cielos Abiertos”

Creo que los días en que los países en vías de desarrollo querían para mejorar sus economías, minas de acero o fabricas de carros han quedado muy atrás en el tiempo. Ahora se ve en el Turismo a una verdadera locomotora de la economía moderna.

Bill Gates dijo: “el desarrollo del siglo 18 fue basado en la agricultura; en el 19 fue el comercio; el 20 la Industria; pero en el siglo 21 será sin duda el sector de servicios, con las telecomunicaciones, la tecnología electrónica y el Turismo liderando el camino”.

La globalización de la industria del transporte aéreo, creará una fuerte presión para cambiar los tratados bilaterales por multilaterales y flexibilizará la entrada a nuevos mercados, alrededor del mundo.

Tenemos que estar preparados ante los nuevos retos que se presentan, el nombramiento de los miembros de la Junta Directiva del Consejo Técnico de Aviación Civil, debe de obedecer a los intereses multisectoriales que conforman el grupo de usuarios, de los puertos aéreos del país. En la misma deben estar representados tanto el sector publico como privado, dándole representación a sectores como: Exportación, Turismo, Líneas Aéreas y otros.

Que la legislación actual exija dentro de los requisitos para optar por la plaza de Director General, que el oferente prácticamente debe de ser un piloto, es inconcebible, esto en la practica obliga al nombramiento de personas que mantienen o han mantenido y luego vuelven a mantener relaciones empresariales con interesados directos, lo que ocasiona evidentemente un fuerte choque de interés. Al respecto he mandado en nombre de la Cámara Nacional de Turismo –CANATUR- una respetuosa instancia al señor Presidente de la República para que se le busque una pronta solución.

Infraestructura y Competitividad Aeroportuaria

Para lograr lo anterior no se puede solo depender de una Política Aérea que satisfaga las necesidades de desarrollo de la aviación comercial del país, es necesario también, dotar a los usuarios y prestatarios de servicios de la infraestructura adecuada para realizar con éxito sus operaciones.

El turismo y la aviación, al igual que muchas otras industrias, dependen altamente de la infraestructura del país. Por esto, los empresarios turísticos y los propios visitantes extranjeros frecuentemente se quejan ante el Gobierno por las condiciones actuales y exigen que se dote al país con la infraestructura aeroportuaria apropiada. 

El desarrollo de los aeropuertos en América Latina se está acompañando de la privatización  de las infraestructuras. Si bien es cierto, de manera global, al día de hoy resulta una incógnita, la conveniencia o no de esta medida,  en el caso concreto de Costa Rica en los últimos días hemos empezado a sentir fuertes roces entre el gestor, los prestatarios de servicios y el gobierno. Aumentos desmedidos, nuevas tasas para servicios que tradicionalmente no se cobraban, limitaciones de acceso, promulgación de nuevos decretos con aparentes vicios de ilegalidad y sobre todo la firma entre el Estado y el Gestor de un Contrato inconsulto con los sectores involucrados, parecen ser las principales causas de los actuales enfrentamientos.

Sobre este particular quiero especialmente llamar a la reflexión, a la cordura y al dialogo, de ninguna manera conviene para ninguna de las partes el rompimiento de las negociaciones o la intervención de otras instancias para resolver la aparente problemática, Costa Rica no se puede dar el lujo de fracasar nuevamente en sus intentos por modernizar su desgastada infraestructura.

La importancia del Aeropuerto Internacional Juan Santamaría para el turismo de nuestro país, se aprecia claramente cuando consideramos  que más del 70% del total de visitantes extranjeros ingresa a Costa Rica por sus instalaciones.  La ampliación que se construyó, si bien es adecuada no es suficiente ante las expectativas de crecimiento de nuestro sector. Es aquí donde la administración por gestión interesada y el desarrollo que se realice del aeropuerto por sus medios, toma especial importancia.

Debemos, para no ser mezquinos reconocer los esfuerzos del Gobierno, y se les invita a continuar, no solo con el Juan Santamaría sino,  con las mejoras indispensables en el Aeropuerto de Liberia, al cual debe ofrecérsele en muy corto plazo vuelos itinerados y una mayor cantidad de Charters.

Aquellos considerados locales, se encuentran en la mayoría de los casos en condiciones precarias que no se ajustan a la atención de un turismo de clase mundial, ni a los estándares de seguridad internacional que permita operaciones más serias. Desde ya comprometemos nuestra voluntad para que en conjunto, Sector Privado y Gobierno, encontremos soluciones integrales para solucionar la problemática que genera nuestra frágil infraestructura.

Sin pecar de ambicioso, pero siempre en procura de los mejores intereses de la industria y el bienestar de todos los Costarricenses, debemos iniciar la planificación que nos permita de manera ordenada y sostenible, proveerle con Aeropuertos Internacionales a las Zonas del Caribe y Sur del País. Si esperamos un verdadero desarrollo turístico de las mencionadas regiones, es necesario que cuenten con instalaciones aeroportuarias a no más de 1 hora y 15 minutos de sus principales atractivos turísticos y planta hotelera instalada. Recordemos el caso de República Dominicana, que siendo aun más pequeña que nosotros cuenta con 4 Aeropuertos de carácter Internacional y su éxito en crecimiento y atracción de visitantes es bien conocido por todos.

Conclusión

Por favor permítanme concluir así:

Los cambios que se están viviendo en la industria de la aviación tienen profundas implicaciones en las futuras políticas que el país adopte para desarrollar el turismo. 

Aviación y Turismo, deben continuar trabajando juntos en busca de un optimo desarrollo sostenible del turismo. No podemos negar que las políticas proteccionistas del pasado, impiden un mayor y mejor crecimiento del sector. Es de esperar que los cambios en el mundo de la aviación, estimulen de manera importante el reconocimiento gubernamental de la importancia del turismo y se adopten las políticas que sean necesarias, para incrementar la contribución neta del valor agregado de la industria de los viajes y el turismo.

Contribuyendo así  en el desarrollo económico del país, en la erradicación de la pobreza, en el mejoramiento de los niveles de vida de los costarricenses y la generación masiva de nuevos empleos.

Muchas gracias, por haberme distinguido con su atención y a los organizadores mis felicitaciones y agradecimiento al haberme honrado con su gentil invitación.

Discurso del Profesor Jon Olin, Director de Asuntos Legales y Regulatorios de DHL Worldwide Express International Americas

San José, Costa Rica, agosto de 2001

Muy buenos días a todos. Esta mañana me propongo plantear algunas reflexiones relacionadas con la industria de servicios de envío urgente, o transporte exprés, frecuentemente y equivocadamente llamado “mensajería” o “courier,” todos términos equivalentes para efectos de esta presentación, y los obstáculos que afectan su libre evolución y crecimiento, así como algunas consecuencias derivadas, que guardan relación con la industria aeronáutica.

Comienzo por señalar que el desarrollo constante y permanente de las economías mundiales depende del buen desempeño de las funciones de cada uno de los actores que participan y se interrelacionan en el escenario multinacional de intercambio comercial. En este ámbito, existen diferentes grados de importancia asignados a cada jugador, los cuales se valoran con base en las necesidades concretas e inherentes a cada actividad.

Algunas industrias, como las que se dedican habitualmente a brindar apoyo logístico a empresas, –que es el caso de las que prestan servicios de transporte de personas, mercancías y documentos — inciden sobre las actividades comerciales de éstas de una forma que puede afectar sus resultados, constituyendo un factor determinante, en ocasiones, del éxito o fracaso de una particular operación. Esto pone en evidencia la gran importancia que revisten empresas como las de envío urgente. La posibilidad de efectuar una circulación rápida y rentable de bienes entre fabricantes, mayoristas, minoristas y el público consumidor es, en efecto, una exigencia ineludible que impone el actual mercado competitivo. Las empresas más exitosas son aquéllas que, operando con costos mínimos, logran colocar y mantener en el mercado un producto de calidad óptima. Y las economías más eficientes, en las que los consumidores disfrutan de un alto nivel de vida, de una amplia gama de bienes de consumo y de precios bajos, son aquellas en las que el sector de la distribución es competitivo y ha estado relativamente libre de reglamentación gravosa y obstáculos a las inversiones y al acceso a los mercados.

¿A qué nos referimos cuando hablamos de servicios de envío urgente o transporte exprés? Se trata de prestaciones que abarcan desde la recogida, hasta el transporte y entrega rápida de documentos, material impreso, paquetes y todo tipo de bienes, siguiendo el transporte y control de tales artículos durante todo el suministro del servicio. Son servicios prestados en un plazo determinado, que utilizan tecnologías de comunicación avanzadas y que se encuentran integrados para facilitar ese control de principio a fin.

En el campo de la logística, que se refiere al proceso de planificación, aplicación, gestión y control de la circulación y almacenamiento de bienes, servicios e información conexa desde el punto de origen hasta el punto de consumo, los servicios de transporte exprés pueden incluir uno o varios elementos de valor añadido, tales como la recogida en una dirección indicada por el remitente, el denominado “tracking and tracing,” la entrega después de la firma, una garantía de entrega dentro de un plazo determinado de previo acuerdo entre las partes, tecnologías electrónicas u otras tecnologías avanzadas, y la posibilidad de confirmar la entrega al remitente, entre otras.

El sector de envíos urgentes desempeña un papel importante en las cadenas comerciales que se han convertido en parte integrante de la fabricación y comercialización de productos industriales y de consumo. Estas cadenas comerciales constituyen una característica esencial de la infraestructura de las economías modernas, pues establecen contactos entre empresas y clientes en todo el mundo, transportan grandes cantidades de paquetes y documentos cada día y emplean a cientos de miles de trabajadores al nivel mundial.

La expansión de las empresas multinacionales y las crecientes necesidades de los clientes profesionales han constituido desde los años setenta un importante factor del crecimiento del servicio transporte exprés. Los subcontratistas industriales se han convertido en clientes importantes del servicio urgente, al tratar las empresas de reducir sus existencias, tanto de productos intermedios como de bienes acabados.

Evidentemente, son múltiples los beneficios que pueden brindar las empresas de servicios de envío urgente en el entorno comercial actual. Pero además de los aportes al sector industrial y comercial, el servicio especializado de estas empresas brinda grandes beneficios para los consumidores, que se evidencian no solamente en la velocidad del envío, sino también en costos más bajos, ofrecidos como resultado de la eficiencia del funcionamiento. Innovaciones como las entregas de un día para otro o en plazos garantizados han dado un impulso a la competencia mundial tanto entre los proveedores privados como entre las administraciones nacionales de correos tradicionales.

Uno de los problemas importantes, especialmente  para los servicios de transporte exprés, es la competencia de otros servicios de comunicaciones, como los de facsímil, correo electrónico, correo tradicional nacional y redes de datos, en particular en el segmento interempresarial del mercado. Hacia finales de 1993, el número de mensajes internacionales transmitidos por fax representaba una proporción del mercado superior a la de los enviados por correo. En 1996, el volumen del correo electrónico superó por primera vez en los Estados Unidos el número de cartas enviadas por el servicio postal. Estos fenómenos han tenido un impacto importante para los servicios nacionales de correo tradicional,  lo cual ha causado estos a extender poder monopolio y crear productos de carácter competitivo con los servicios privados de transporte exprés, en muchos casos a través de alianzas comerciales con ellos.

Al mismo tiempo, algunos segmentos del mercado de estos servicios están aprovechando las nuevas tecnologías de las comunicaciones. Por ejemplo, el intercambio electrónico de datos (IED) está considerado ya un instrumento esencial para conseguir un servicio rápido y fiable en la rama del envío urgente. Además, las nuevas tecnologías estimulan el crecimiento de algunos segmentos del mercado. En el caso de los servicios de entrega de paquetes, públicos y privados la creciente popularidad de la compra a domicilio que se ofrece a través de los servicios de comunicaciones, como la televisión e Internet, permite prever un crecimiento constante.

La dinámica del sector, así, se presenta como uno de los principales elementos que lo caracterizan. Hoy en día, aspectos como el significativo aumento de las compras en línea (órdenes de mercancías por medios electrónicos), exigen de los vendedores estar en la capacidad de cumplir velozmente con la entrega de los pedidos.

Ahora bien, gran parte del éxito de la gestión de las empresas pertenecientes al sector exprés yace sobre su posibilidad de ingresar y operar desde y hacia diversos mercados internacionales. Los proveedores de servicios de transporte exprés suelen obtener acceso a los mercados extranjeros mediante presencia comercial, normalmente en forma de filiales extranjeras, en el mercado en el que se proponen operar. Sin embargo, en algunos países los proveedores realizan la entrega de paquetes mediante acuerdos contractuales con proveedores de servicios de propiedad nacional, a menudo operaciones de transporte por carretera o transporte aéreo en el mercado de que se trate.

Además del transporte de paquetes dentro del país en el que mantenga una presencia comercial u otro tipo de arreglo y entre este país y su país de origen, el proveedor suele suministrar también servicios entre países de la región en la que haya establecido una presencia comercial y entre países de una región y otros destinos exteriores o terceros países. Los proveedores de servicios de mensajeros pueden establecer centros de distribución nacionales o regionales en aeropuertos y otros lugares desde los que transportarán sus productos, normalmente por carretera, a centros secundarios para su entrega final. 

Una gran proporción del comercio de servicios de transporte exprés se realiza por vía aérea. Incluso entre países limítrofes puede predominar el transporte aéreo y ser más limitada la proporción de comercio -por ejemplo, el 20-25 por ciento en el caso del comercio entre los Estados Unidos y el Canadá- que se realiza por medio de camiones que atraviesan las fronteras nacionales. En tales casos, el transporte por carretera se reserva normalmente para entregas en un radio de, como máximo, 500 millas desde las fronteras nacionales. 

El acceso de las empresas mensajeras a mercados foráneos es de fundamental importancia, y en muchas regiones del mundo, incluyendo Europa e incluso Latinoamérica, por lo general no se ve excesivamente impedido u obstaculizado. Sin embargo, es la permanencia de las empresas en esos mercados la que en ocasiones no perdura, por cuanto se enfrentan múltiples barreras que producen efectos directamente sobre la parte operativa.

Un ejemplo claro de ello, que es tema discutido en la actualidad en foros de negociación comercial regional como el proceso hacia el Area de Libre Comercio de las Américas (ALCA) y al nivel multilateral, en la Organización Mundial del Comercio (OMC), se refiere a los trámites aduaneros. La eficiencia de la prestación de servicios relacionados con el envío urgente depende en gran medida de la agilidad con que circulan las mercancías transportadas en las aduanas de cada país. Como parte de las negociaciones sobre medidas de facilitación del comercio, se trabaja actualmente en el establecimiento de procedimientos que no resulten excesivamente gravosos para las empresas, al mismo tiempo que cumplan con los objetivos recaudatorios de los respectivos Estados. En este sentido, se busca la facilitación de los trámites aduaneros mediante la implementación de prácticas y procedimientos que permitan evitar demoras ocasionadas por formalidades aduaneras desproporcionadas y así obtener el rápido despacho de los envíos, sin dejar de cumplir las prescripciones aduaneras.

Se adicionan a los obstáculos que afectan cuestiones operativas como el despacho de aduanas, las barreras que impiden o entorpecen la manipulación por cuenta propia de las mercancías, e incluso la capacidad del proveedor extranjero para realizar por sus propios medios su recogida y entrega. Tales medidas pueden retrasar el servicio, aumentar su costo o limitar las oportunidades comerciales. Por ejemplo, algunos países exigen a las empresas extranjeras de servicios de transporte exprés la utilización de proveedores de servicios contratados localmente para la recogida, la entrega y el despacho de aduanas.

Las prácticas y procedimientos de aduanas también pueden afectar de manera muy significativa al comercio de servicios de transporte exprés en casos, por ejemplo, en que la jurisdicción no tiene una política de despacho de aduanas que reconozca los productos de los servicios de mensajeros como tales, lo que implica que aquéllos quedan sujetos a los procedimientos prolongados previstos para las mercancías normales si no van acompañadas, o a los límites autorizados a los pasajeros en cuanto a valor y peso si van acompañados de un empleado del proveedor de los servicios de mensajeros. Otro ejemplo es el de los procedimientos de aduanas en los que se dispone de un horario muy limitado para el despacho, práctica que puede imposibilitar el logro del objetivo mismo de servicio al cliente ofrecido por los proveedores de servicios de transporte urgente, es decir, garantía de servicio todos los días y a todas las horas. Asimismo, los procedimientos de aduanas de algunos países que exigen el traslado de las expediciones a almacenes autorizados, para su inspección.

Hay que señalar, sin embargo, que muchos países están realizando esfuerzos encaminados a la reforma aduanera y a una racionalización más general que contribuya a la solución de algunos de los problemas mencionados. Además, existe un Protocolo de Enmienda a la Convención de Kyoto que fue aprobada y suscrita en la Organización Mundial de Aduanas (OMA) a inicios del año 2000 –conocida como Kyoto 2000—, instrumento muy valioso en el cual se contemplan principios generales que proclaman la simplificación de los procedimientos de aduanas que afectan a los servicios de transporte exprés.

Pero la operación de envío urgente no sólo se enfrenta con barreras en las aduanas; existen otros tipos de medidas que también obstaculizan el libre comercio de los servicios de transporte urgente, entre las que figuran:

·     Limitaciones sobre la distribución del capital de las empresas, que frecuentemente implican una prohibición de que éstas operen con capital exclusiva o mayoritariamente extranjero.

·     Limitaciones relativas a la adquisición o al alquiler de bienes inmuebles.

·     Limitaciones sobre la libertad de empresa y contractual, mediante la  prescripción obligatoria de constituir sociedades o de concertar otros acuerdos de cooperación con empresas locales como condición para el establecimiento y, en otros casos, denegación de la posibilidad de constituir sociedades o de concertar otros acuerdos de cooperación con empresas locales de manera voluntaria.

·     Limitaciones sobre los proveedores de servicios consistentes en la denegación de la autorización para entrar en empresas conjuntas con socios locales o no locales, privados o públicos, y para salir de ellas.

·     Trato discriminatorio con respecto al alcance de las licencias comerciales y de transportes que puedan exigirse.

·     Restricciones relativas al alcance geográfico de las actividades de un proveedor de servicios de envío urgente en territorio foráneo.

·     Trato fiscal/impositivo discriminatorio para los proveedores extranjeros.

·     Falta de libertad de elección para el consumidor en la selección de servicios de envío.

·     Falta de medios para facilitar la entrada temporal y la salida del personal especializado y cualificado (incluidos los gerentes).

·     Concesión de licencias o aplicación de impuestos, monopolios o gravámenes a los proveedores de servicios de envío urgente por entidades que compiten con los proveedores de servicios de envío urgente, por ejemplo los servicios postales nacionales.

·     Falta de información fácilmente disponible sobre la planificación urbana y de oportunidades para los proveedores de servicios de reunirse con funcionarios locales y representantes de la comunidad para debatir sobre la ubicación de las instalaciones.

Siempre en el tema de los obstáculos, es importante analizar la relación que guardan los servicios transporte urgente con otros sectores de servicios, como el, transporte aéreo y por carretera y servicio postal tradicional, particularmente el primero, para efectos de este foro. Los servicios de transporte exprés pueden verse afectados por las limitaciones al  acceso a los mercados impuestas en esos otros sectores, y por las diversas prescripciones reglamentarias relativas a los medios de transporte que se pueden utilizar. Lo anterior por cuanto los servicios postales y de mensajeros dependen de los medios materiales de suministro, en particular los servicios de transporte aéreo y por carretera. El transporte por carretera puede ser un medio importante de reparto de paquetes y otros artículos dentro de regiones geográficas o países vecinos, mientras que el transporte aéreo es el medio predominante de suministro entre lugares distantes. Los servicios de transporte aéreo y por carretera frecuentemente son tratados como sectores independientes del envío urgente a nivel internacional, lo que produce ambigüedades de definición que pueden dar lugar a una superposición del alcance de los compromisos adquiridos por los países en los distintos sectores. La claridad con respecto a estas cuestiones puede ser particularmente importante para los proveedores de servicios de transporte exprés muy integrados, como los que trabajan con su propia flota de camiones o aviones como DHL Worldwide Express.

Como principales incidencias de los sectores de servicios de transporte indicados cabe citar como ejemplos las reglamentaciones sobre el transporte aéreo que prohiben a los proveedores de servicios de transporte urgente utilizar sus propios aviones, o las normas que exigen que los transbordos a un avión que llega se consideren importación y reexportación formales. También pueden mencionarse, entre otras prácticas, los recargos sobre los servicios de aeronaves o los métodos poco claros de cálculo de los derechos aplicables a los usuarios de los aeropuertos.

La reglamentación de algunos países limita la capacidad de los proveedores extranjeros de servicios de transporte exprés para obtener las diversas licencias que puedan necesitar (por ejemplo, transporte por camión, aduanas, servicios postales, servicios de transitarios, corretaje, almacenes) para suministrar sus servicios con eficacia. Algunas de esas licencias pueden estar limitadas a los nacionales o destinarse exclusivamente a concesiones monopolísticas.

Además, pueden ser pertinentes las prescripciones reglamentarias relativas a personal, flotas de vehículos o aeronaves, instalaciones y comunicaciones. Tales medidas, que son de carácter horizontal, pueden incluir limitaciones a la inversión extranjera, la adquisición de terrenos, el acceso al crédito interno y la entrada y estancia temporal de personas físicas que suministren servicios al país de que se trate. Tales medidas pueden comprender las relativas al movimiento de personas físicas (por ejemplo, disposiciones preferenciales sobre permisos de trabajo o pruebas del mercado de trabajo).

Otras barreras a las operaciones comerciales de las empresas de servicios exprés en materia de transporte consisten en:

·     Delegaciones de acceso a instalaciones esenciales (por ejemplo, autopistas, aeropuertos, zonas primarias aduaneras) y del derecho a utilizarlas en términos y condiciones razonables y no discriminatorios.

·     Trato discriminatorio con respecto al tamaño, la configuración o la ubicación de terminales, depósitos y otras instalaciones, y delegación de la autorización para tales instalaciones en las condiciones prescritas (por ejemplo, acceso a depósitos para los bienes en tránsito.

·     Falta de transparencia de la legislación y reglamentación nacional y de imparcialidad de la administración, incluida la carencia de criterios objetivos y determinados previamente para las prescripciones en materia de licencias.

·     Plazos excepcionalmente largos cuando se requiere la aprobación del gobierno para operar, e inexistencia de información en caso de denegarse la aprobación, sobre todo en lo atinente a los motivos de tal denegación y las condiciones para obtener la aprobación en el futuro.

Adicionalmente al análisis de los obstáculos comerciales que enfrentan las empresas de servicios exprés relacionados con los sectores de transporte, con los que guarda estrecha relación el servicio de envío urgente, concretamente el tema del transporte aéreo merece profundización sobre un aspecto muy puntual: el acceso a mercados. A diferencia del ingreso de las empresas de transporte exprés, que por lo general no hallan mayores dificultades de acceso a los mercados internacionales, –ya que los países casi siempre sólo conservan un monopolio estatal sobre los servicios postales— la instalación de las empresas aeronáuticas en el extranjero es un proceso que aún conserva fuertes medidas proteccionistas, a pesar del fenómeno de liberalización que tiene ya más de una década de intentar consolidarse.

Para comprender el tema debe quedar claramente establecido que la liberalización se refiere en forma exclusiva al aspecto comercial, lo que lógicamente implica que el tema de seguridad de las operaciones aeronáuticas se encuentra excluida de ese proceso.

La liberalización, pese a los esfuerzos fallidos por ser implementada al nivel multilateral, se ha propagado por diversas regiones del mundo a través de acuerdos bilaterales de transporte aéreo que gobiernan las actividades comerciales de las compañías y los Estados en que operan. La Organización de Aviación Civil Internacional (OACI) identifica seis tipos de disposiciones en este contexto:  el derecho de una compañía aérea a establecer oficinas o personal en el territorio de la otra parte;  el derecho de una compañía designada a vender servicios de transporte aéreo en la moneda de la otra parte o en una moneda libremente convertible;  el derecho de una compañía designada a proporcionar sus propios servicios de escala en el territorio de otra parte o a elegir un agente que los proporcione;  la existencia y condiciones aplicables a los servicios SRI;  el derecho de convertir o transferir fondos y una categoría residual. Los acuerdos bilaterales incluyen otras disposiciones, relativas por ejemplo a los vuelos no regulares o de carga únicamente, procedimientos de solución de controversias, exenciones de impuestos o derechos de aduana (que se suelen conceder en régimen de reciprocidad) y el reconocimiento por una de las partes de las licencias, calificaciones y certificados de aeronavegabilidad emitidos por la otra.

El principal problema que se proyecta sobre la temática se encuentra propiamente en la fase implementación, ya que muchos países, a pesar de los compromisos adquiridos bilateralmente (o multilateralmente) con otros Estados, continúan aplicando criterios de oportunidad y no de legalidad a la hora de otorgar a compañías extranjeras amplios derechos de tráfico o aerocomerciales, todo en aras de proteger a su industria aeronáutica nacional. A pesar de que se trata de una actitud negativa y contraria a derecho adoptada respecto de, precisamente, la industria aeronáutica, produce efectos –en algunos casos directos– sobre los servicios de transporte exprés, al limitarse las opciones operativas y con ello, las posibilidades de establecer redes de comunicación necesarias para dar amplia y adecuada cobertura a la prestación del servicio.

Para concluir, planteo una reflexión general sobre el sector de los servicios de envío urgente. Como ha quedado plasmado desde el inicio de esta presentación, se trata de un sector que ofrece una infraestructura global de comunicaciones de fundamental importancia económica y social, por lo que tiene que desarrollarse en armonía con los importantes cambios que están teniendo lugar en los mercados.

A manera de ejemplo, cito el caso europeo. Se estima que en el conjunto de las naciones que conforman la Unión Europea, los servicios de transporte exprés y postales juntos manipulan anualmente 135.000 millones de artículos, lo que genera un volumen de negocios de unos 80.000 millones de euros, alrededor del 1,4 por ciento del PIB. Dos tercios aproximadamente de ese volumen de negocios lo generan los servicios de correo, con inclusión de la esfera reservada. El tercio restante lo generan los servicios de paquetes y los servicios de entrega urgente, pertenecientes ya a la esfera competitiva. Se estima asimismo que los servicios postales y de transporte urgentes emplean directamente a 1,7 millones de personas aproximadamente, de las que 1,3 millones son empleados de las empresas postales de servicio universal establecidas en todos los países de las UE. El mercado europeo está en gran medida abierto a la competencia, sobre una base transparente y no discriminatoria para los proveedores extranjeros de servicios de transporte exprés. Ello facilita el intercambio comercial, y coloca la región en una posición de ventaja con respecto a otras naciones tanto de ese hemisferio como del continente americano.

Los obstáculos que enfrenta el sector de envío urgente deben ser vencidos si se pretende que las empresas nacionales triunfen no en su ingreso, sino en su sostenibilidad y consolidación en los mercados internacionales. En este sentido es preciso sobrepasar las barreras relacionadas con los trámites y procedimientos aduaneros. Pero al mismo tiempo, se deben coordinar los esfuerzos emprendidos para entablar una relación armónica y congruente con el ordenamiento aplicable al sector de transporte.

Omitir tal coyuntura implica imponer sobre la industria, y más importante aún, sobre el intercambio comercial en el actual mundo globalizado, camisas de fuerza que confrontan y vulneran la dinamicidad propia del entorno económico en que nos desarrollamos.

Muchas gracias.

TERCERAS JORNADAS ACADÉMICAS DE TRANSPORTE AÉREO Y DERECHO AERONÁUTICO

(Lic. Javier Christlieb M.)

A la memoria del Mtro. Lic. Eduardo Medina Urbizu

San José, Costa Rica, Agosto 27-29 de 2003

Apreciables Señoras y Señores;  Amigos todos:

Quiero agradecer muy cumplidamente la atenta invitación que me fue hecha por parte de los organizadores de estas Jornadas, así como la presencia de todos ustedes, ya que nos brinda la oportunidad de intercambiar puntos de vista y opiniones sobre los diversos tópicos que afectan hoy en día a esta industria de la aviación, así como de estrechar los grandes lazos de amistad con los distinguidos colegas de varios países, lo cual nos proporciona la posibilidad de enriquecernos profesional y espiritualmente, así como para poder darnos la oportunidad de colaborar con un pequeño grano de arena para proponer el cambio que tanto requiere nuestra sociedad, en beneficio de esta actividad que tanto amamos y de nuestros clientes a los que nos debemos y que son receptores de nuestros esfuerzos.

No niego que, al elaborar sobre la presente plática, no soólo me he dejado llevar por los rumbos del pensamiento, sino también por aquellos del sentimiento y que, en ocasiones, me alejé del tema estrictamente jurídico, lo cual me llevó a tener divagaciones un tanto subjetivas, respondiendo a un fuerte deseo de compartir con ustedes ciertos conceptos de contenido posiblemente filosófico y de fundamentos básicos de naturaleza humana los cuales siento que, en estos tiempos de modernidad y de necesidades económicas, bien pudieran retomarse y aplicarse a nuestra actividad empresarial aeronáutica.

Los tiempos que vivimos actualmente son, en particular, sumamente complejos. Por un lado tenemos que la forma de vida de nuestras sociedades ha alcanzado una peculiar dificultad, debido a todos los factores que inciden en ellas, a las cada vez más marcadas diferencias entre los distintos estratos, fuertes y débiles, ricos y pobres, cuyas necesidades, carencias y satisfactores se van distanciando cada vez más los unos de los otros, a la creciente necesidad de comunicación de nuestras sociedades y de nuestros pueblos entre sí, cada uno con su diferente forma de ser y de pensar, así como al ineludible requerimiento de crecer y expandirse dentro de este entorno global cada vez más competido y al avance tecnológico constante, que exige adaptación pronta y decisiones máas rápidas; y, por otro lado, estas situaciones se han visto aún máas agudizadas y desgastadas por circunstancias por circunstancias desagradables como los acontecimientos del 11 de septiembre de 2001 y la guerra en el mMedio oOriente, con la secuela de efectos adversos que de ellos se han derivado, lo que origina la necesidad de un replanteamiento total de nuestros sistemas internos y externos que nos hacen pensar máas en la seguridad y en la supervivencia de economías de países y de empresas, que permitan la permanencia de aerolíneas y la subsistencia de las personas que laboran en ellas o que realizan actividades relacionadas que dependen de ellas.   En muy poco tiempo, el entorno cambió, el mercado no es el mismo, la percepción del pasajero es diferente y las economías mundiales sufrieron graves trastornos, aunado a que el concepto de seguridad tuvo un enfoque muy diferente al que se le veníia dando, por lo cual, las empresas han tenido que cambiar sus estrategias, ya no para tener rentabilidad, sino para poder hacer frente a los fuertes incrementos en costos para poder sobrevivir.  Estos son los grandes retos que tenemos frente a nosotros.

Dentro de las actividades económicas que se practican en el mundo, y haciendo un poco de historia, podemos decir que la nuestra, la aeronáutica, es una actividad muy joven, de principios del siglo XX, de hecho este año se cumplen 100 años del primer vuelo, si la comparamos con otras de importancia como son la agricultura, la industria textil, la ganadería, el hospedaje, la alimenticia o la de diversión. Sin embargo, la aviación por considerarse prácticamente un sinónimo de modernidad y de comunicación rápida, de acercamiento entre pueblos y de vanguardia tecnológica, ha sido motivo de especial atención por parte de gobiernos, organismos internacionales, medios de comunicación, inversionistas, estudiosos de la materia en sus diversos ramos y, al mismo tiempo, motor impulsor de otras actividades paralelas importantes de las sociedades, que se ven conectadas o vitalizadas por la aviación, que ha llegado a ser motivo de innumerables horas de discusión y nuevos planteamientos de su función.   Lamentablemente, y desde principios de la década de los 70’s, también ha sido foco de atención por parte de promotores de ideas que siguen políticas radicales y terroristas, debido a la notoriedad que revisten dichos actos, particularmente en la aviación.

Para analizar más profunda y objetivamente las tendencias que recomiendan o prescriben políticas de “cielos abiertos”, debemos iniciar por estudiar las disposiciones que rigen el transporte aéreo y comentar el aspecto regulatorio y su ámbito de acción, su evolución y sus consecuencias; en esta forma, podremos entender su razón de existir o, en su caso, la necesidad de modificarlas.  Para esto, tenemos que reconocer que todos los pueblos, las comunidades y los países son distintos entre sí, en cuanto a su forma política, social, económica, así como sus propias percepciones del mundo en lo general.

El Convenio de Chicago de 1944, reconoció tales circunstancias y, en un documento de carácter multinacional, estableció que cada país debería discutir, negociar y regular, mediante convenios bilaterales con otros países, las relaciones aéreas particulares y, de ahí, derivar sus propios satisfactores de transporte y reflejar en ellos sus voluntades de intercambiar derechos de operación, de conformidad con esas características particulares de cada uno y sus propias limitaciones y requerimientos.

Lo que en realidad se está reconociendo en esos documentos, es el derecho soberano de cada país a negociar y a establecer, de acuerdo con sus necesidades y posibilidades, sus propias normas, que rijan sus relaciones aéreas frente a otros países, derecho que debe respetarse y hacerse valer frente a la comunidad internacional.

Pasaron 35 años desde la Convención de Chicago, para que en 1978 se iniciara un movimiento que vendría a sacudir a la comunidad aeronáutica, cuando se dio inicio al llamado proceso de desregulación en los Estados Unidos que en un principio fue aplicado en forma doméstica, pero que, poco a poco, fue llevado al plano internacional.

Este es un punto muy importante para el análisis del tema que nos ocupa, y aquí quiero hacer notar que este proceso desregulatorio, fue concebido en un entorno, en muchos casos, sumamente distinto al de los demás países de la comunidad internacional.  El derecho consuetudinario y sus procesos para crear y modificar leyes, normas o reglamentos, difiere de los sistemas legislativos de otros países. Igualmente, el entorno social y económico en el cual fue creado, es distinto a los de otros países del orbe y responde a las características particulares de dicha sociedad. Por otra parte, dentro de su largo proceso de implementación, se reforzaron, crecieron y multiplicaron otras regulaciones paralelas aplicables específicamente para la aviación, o bien, aplican en forma indirecta, por ser dictadas para la actividad industrial o comercial en general, pero que igualmente inciden en ella.  En esta forma, fueron desapareciendo ciertas normas administrativas y comerciales en cuanto a trámites y gestiones que regían la competencia, pero nacieron o crecieron otras de carácter técnico, operativo, ambientales, de protección al consumidor o regulatorias de monopolios, de seguridad, de vigilancia, y aún de política internacional, que restringen o limitan a la libre competencia, tal es el caso de las normas de ruido, los procesos para obtener espacios de aterrizajes o despegues (llamados “slots”), impuestos federales de migración, aduanas, sanidad o estatales sobre turbosina, manejo de los CRS o, incluso, disposiciones que sancionan a países, empresas o individuos por mantener relaciones comerciales, incluyendo a la aviación, con países no considerados como amigos.

Por otra parte, y derivado de la internacionalización de estas políticas, se han estado impulsando conceptos que, son atrayentes en la forma, pero que, en el fondo, conllevan la posible supresión del competidor, si no se toman las medidas adecuadas para contrarrestar esta acción.  A partir de los convenios de los llamados tipo Bermuda, tenemos criterios de los llamados “cielos abiertos”, que confunden a quienes los perciben como una oportunidad que otorgan los países poderosos para competir con ellos en supuesta igualdad de circunstancias.  Un país desarrollado nunca va a permitir que se afecten los intereses de sus empresas.  Seamos claros en esto, no hay ninguna intención para hacerlo.   Para empezar, los cielos no tienen puertas o fronteras, se las hemos impuesto, pero es un concepto que suena romántico para el ingenuo.   Bajo estas formas, se negocia un convenio en donde las empresas de los países desarrollados tienen todas las ventajas posibles.  Ocurre con relativa frecuencia que, en la primera oportunidad que se tiene para pretender reciprocar, las empresas se encuentran con barreras de carácter técnico o de otra índole que impide ejercer los derechos ya negociados.  Mediante libertad tarifaria y de ofertas de capacidad que se contienen en dichos conceptos, las economías de los lugares hacia donde se sirve, pueden quedar siendo presas de la dependencia y rehenes de la voluntad unilateral, ya que con frecuencia observamos que con tarifas bajas se depreda el mercado y se obliga la salida del competidor y ya solo, si la ruta no es rentable, se abandona dejando sin servicio a la comunidad.

Las recientes medidas tomadas por el gobierno norteamericano para otorgar enormes subsidios a sus empresas, van en contra de toda razón lógica si nos situamos en un entorno de libertad de mercado y de apertura comercial.   No es mi deseo cuestionar los hechos que los motivaron, ya que eso sóolo compete a su política interna; sin embargo, hasta donde sée, ese país siempre ha objetado el que los Estados otorguen prebendas a sus empresas, por ser contrarias a la sana actividad comercial.  Mediante la denominada “Air Transport Safety and System Stabilization Act“, promulgada en 2001, el gobierno de ese país otorgó a sus empresas una suma aproximada a los 5,000 millones de dólares en efectivo y unos 10,000 millones en garantías gubernamentales a sus empresas de aviación, para que pudieran hacer frente a los efectos de los acontecimientos terroristas de septiembre de 2001.  Adicionalmente, a través de la llamada “Emergency Wartime Supplemental Appropriations Act 2003”, se les concedieron otros 2,290 millones de dólares adicionales.   Considero que, con estas medidas, tenemos que cambiar el criterio bajo el cual se concibe la política de “cielos abiertos”, ya que su interpretación y significado, no puede quedar al arbitrio de una sola de las partes.   

Una vez establecido lo anterior y habiendo partido sobre la base de que no todos los países son iguales, es necesario que nos preguntemos si resulta fuera de lo normal el pretender establecer ciertas reglas que contemplen y reconozcan tales diferencias, dentro de ese movimiento creciente que es la mal llamada desregulación, dentro de lo que ubico al concepto de “cielos abiertos”.  Obviamente, y sería una torpeza no observarlo, que no todos los países tienen la misma capacidad económica para hacer frente en forma adecuada y oportuna a la competencia de los países desarrollados y, al mismo tiempo, satisfacer los requerimientos de comunicación y transporte de su comunidad.  Por lo general, los países con economías débiles, enfrentan problemas en la sustitución de flota que exige el nuevo mercado, o para ponerse al día en lo concerniente a tecnología, en formas de mercadeo, de publicidad o de simplemente llegar a los mercados que se desean explotar.

Surge entonces el cuestionamiento de hasta dónde se puede llegar para poder garantizar válidamente, como una obligación del Estado, esa igualdad de oportunidades en la explotación de los mercados, de los países en vías de desarrollo, como principio rector inalienable del transporte aéreo internacional.

Todas las personas, físicas o morales, por el simple hecho de su nacimiento o constitución, tienen derechos que las leyes reconocen y es obligación del Estado vigilar, salvaguardar y proteger tales derechos. Esta observación la hago en referencia no como un paternalismo protector de ineficiencias u ocultamiento de derroches o corrupciones, sino como un reconocimiento de que puede haber y es perfectamente posible la competencia sana de tú a tú entre desiguales, para poder lograr una relación donde ambas partes puedan ganar y crecer.

Hace tiempo hablaba, en otro foro como estos que, en términos generales, el Derecho es el conjunto de reglas del juego para vivir en una sociedad determinada. Esas reglas o normas nos permiten vivir en forma armónica y ordenada, respetando los límites de la libertad de las otras personas que conviven con nosotros o de respetarles su natural derecho para crecer y desarrollarse. Pero para que esto suceda, se requiere que exista la disposición de cumplirlas, así como la autoridad para hacerlas cumplir.  El Derecho es producto de la evolución del hombre mismo para vivir en armonía social.  Es lo que nos impide vivir en un ambiente en el que predominaría la ley del más fuerte.  Esta premisa aplica de igual manera en el Derecho Internacional.,  Hablaba, también, de que es la inteligencia, el sentimiento y la razón del ser humano, manifestadas a través del Derecho, lo que lo ha distinguido en este mundo como el único ser viviente que ha podido superar las teorías de la “selección natural de las especies”, como no ocurre en el mundo animal o vegetal, tal como las describen los científicos que estudiaron la evolución, que en palabras sencillas significa la muerte o aniquilación del chico, o del débil, o enfermo, por parte del poderoso, o fuerte, o grande, por el simple hecho de serlo, obedeciendo a instintos o impulsos de supervivencia o predominio, o bien, por no poder hacer frente de manera adecuada y oportuna a determinado entorno adverso, tanto de la naturaleza, como de acontecimientos extraordinarios.  Pero parece que el ser humano, en ocasiones, no ha podido desprenderse de tales actos y desea regresar a tener ese instinto primitivo, ya que algunos basan su éxito en hacer desaparecer o minimizar a lo que consideran la competencia, en lugar de pretender lograr una convivencia armoniosa de todos y en la que es perfectamente posible que se viva y se desarrolle de manera adecuada.  El corporativismo moderno nos ha traído que, al hablarse de empresas o personas morales, nos olvidemos de que están integradas por personas físicas que sienten, piensan y laboran día a día para lograr la superación personal y la de sus hijos y, al mismo tiempo, por el beneficio de sus comunidades.

Bajo el actual concepto económico liberal, no podemos ser tan ingenuos para creer a quienes nos pregonan los beneficios mutuos de las políticas liberales, de cielos abiertos o de sistemas desregulatorios de países desarrollados, frente a los que se encuentran en vías de desarrollo, sin que existan normas adecuadas que garanticen los derechos naturales de las personas.  Se dice que hay que dejar actuar a las fuerzas del mercado, pero ¿quiénes controlan y manejan a esas fuerzas del mercado y sus reglas de operación?  Según podremos deducir, será quien tiene los medios y el poder para promoverse entre los consumidores, tan sensibles al dominio de las formas modernas subyugantes de la mercadotecnia y la tecnología.  Obviamente, no será el pez chico o el país en vías de desarrollo, ya que tiene otras premuras sociales.  Si es gracias a la razón y a la inteligencia que el hombre ha vencido a esas teorías de selección natural de especies, no debe resultar extraordinario o fuera de lo natural, dentro de la propia naturaleza humana, el usar esa inteligencia para tratar de neutralizar y equilibrar fuerzas entre grandes y chicos, débiles y fuertes, mediante mecanismos razonables de salvaguardia o de protección de derechos a la supervivencia.

Sin pretender otra cosa que el externar una opinión e invitarlos a una reflexión sobre este asunto, y es aquí donde involucro el aspecto filosófico del tema, deseo mencionar que siento que cada vez más se están alejando, o tal vez estén cambiando su naturaleza, los dos factores considerados como tradicionales de la producción, que son el capital y el trabajo, debido a los procesos de globalización de las economías y de su incorporación a un mundo pretendidamente liberalizado, para unos mas no para todos.  Antiguamente eran dos caras perfectamente conocidas las que se situaban en un momento dado dentro de una empresa para conjugar esfuerzos y salir adelante.  Hoy en día, nos hemos olvidado de que son personas las que hacen posible el que las máquinas funcionen por una parte, y por la otra, los capitales que fluyen de un lado a otro, son anónimos y apátridas, y a los que día con día se les otorgan mayores garantías y protecciones; se está llegando al absurdo de pretender otorgar derechos al capital, sin cara, con prioridad sobre las personas a las que debe dirigirse el Derecho.  Pero todo esto, es el resultado de la complejidad con que se está moviendo la sociedad universal, un poco olvidándonos de hacer en ocasiones un alto y recurrir a los clásicos, como algunos recomiendan.  La situación actual nos obliga a enfocarnos hacia la productividad del capital, mas que hacia el bienestar social o de la persona.

No podemos y no debemos permitir que se aleje de la regulación que rige nuestra industria, el elemento netamente humanista que la caracteriza, en aras de una rentabilidad del capital, lo cual no los convierte en elementos opuestos, antagónicos o peleados entre sí, sino que son conceptos complementarios el uno del otro, el rédito al capital y el bienestar y superación humana.  Esto se hace más palpable cuando observamos que, día a día, crece el número de consejeros, miembros de directorios o administradores que en las empresas representan los intereses de inversionistas o instituciones bancarias que, por lo general, buscan como primer elemento la rentabilidad de su capital, sin mayor conocimiento en las operaciones de una aerolínea.

En contraste y no hace muchos años, veíamos al frente de las empresas a técnicos en la materia aérea, expertos en sus operaciones, comercialización o mantenimiento, dirigiendo otras prioridades.  Tal vez sea una buena idea también hacer en este aspecto un alto para reflexionar en este punto y tomar lo bueno que nos ofrece la historia y revisar lo que está sucediendo en estos tiempos modernos. Como todos sabemos, la seguridad, como otros factores de nuestra industria como la puntualidad, la confiabilidad, no se compran, sino que se invierte en ellas tiempo, conocimientos, recursos y experiencias para minimizar el riesgo de su falta o de su ausencia.  Debemos encontrar la forma de convivencia o coexistencia productiva de ambos factores reconociendo su existencia, su problemática y la importancia de su participación para lograr un balance sano, ya que el uno no puede vivir sin el otro.

Creo yo que el mundo debe evolucionar para el bien de todos, para cumplir con el fin de la búsqueda de la felicidad individual y común; y es responsabilidad de todos el buscar ese bienestar común, para el uso y disfrute pacífico de los bienes terrenales.  Es por esa razón, que es necesario e indispensable el que reconociendo las distintas posiciones en que nos encontramos, establezcamos las normas justas que garanticen esa igualdad de oportunidades dentro del entorno que ahora vivimos.  Aparentemente, se ha considerado que la aceptación y existencia de “cielos abiertos”, no es compatible con el criterio de establecer cierta regulación o aceptación de “salvaguardias” que hagan equilibrar una relación bilateral y sitúen a las empresas en igualdad de condiciones.  Esa debe ser la función y el objetivo de las cláusulas de salvaguardia en nuestras relaciones internacionales, las cuales deben observarse y hacerse cumplir mientras subsistan las desigualdades, para poder caminar hacia un mismo destino.  El cuestionamiento subsiste, respecto de si con la existencia de ciertas “salvaguardias”, subsiste el concepto de “cielos abiertos”.

Para estos efectos, se han discutido, entre otras, dos tipos de disposiciones encaminadas hacia esos fines, las que, por obvias razones, no son del agrado de países desarrollados.

Una de ellas se relaciona con un mecanismo de solución de controversias entre países, consistente en que si uno de ellos considera que los derechos de sus empresas están siendo violados por prácticas consideradas como predatorias, podrá solicitar al otro país una ronda de consultas a fin de solucionar la problemática que exista.

Si no hubiere acuerdo sobre las prácticas desleales, las partes se esforzarán por encontrar un punto de acuerdo pudiéndose llegar, incluso, a la denuncia del convenio bilateral, para el caso de persistir las prácticas indeseables.  La principal problemática que surge en este punto, es el tiempo que tardan estos procesos, en los que se deja en manos de los Estados la facultad de solicitar se tomen las medidas pertinentes para la eliminación de las prácticas desleales. Obviamente si el país que recibe la notificación es del grupo de países desarrollados y neoliberales, no aceptará que su aerolínea esté incurriendo en dichas prácticas.  Este proceso, podrá durar 2, 3, tal vez 4 años, para que al final, de existir alguna resolución favorable, ya sea demasiado tarde.

Para que esto cubra cabalmente con los requerimientos de las aerolíneas y cumpla con su cometido, se requiere de la elaboración de disposiciones de solución de controversias que sean expeditas y eficaces para poder detener las prácticas predatorias de manera oportuna, para lo cual, uno de los primeros problemas que tendremos será el de hacer encuadrar las conductas ilegales o prácticas desleales dentro de los tipos que pudieran establecerse dentro de este entorno abierto; por ejemplo, el introducir una capacidad o frecuencias excesivas, o bien, el operar con factores de ocupación promedio, excesivamente bajos, o la reducción de tarifas por debajo de los costos de operación.  El tiempo que llevará discutir estos conceptos será excesivo y la empresa máas fuerte estará en posibilidades de soportar pérdidas por mayor tiempo que sus competidores menores.

La baja de tarifas y guerras tarifarias, es otro tema muy controvertido y que es considerado como uno de los que máas perjuicios económicos causan y como práctica de competencia desleal y al que deberá darse una respuesta, dentro del esquema de solución de controversias.

En México, hace poco tiempo, se llevaron a cabo una serie de reuniones de alto nivel entre aerolíneas y las autoridades del transporte, en la que se revisó el problema de las guerras tarifarias entre líneas aéreas, destacándose que, en algunas rutas, era ya máas conveniente viajar en autobús avión que en aviónautobús.   Las guerras tarifarias pueden llevarnos a extremos insospechados.

Podríamos mencionar también, como sancionables, las presuntas prácticas ilegales, considerándose éstas como las conductas que reflejen un intento de debilitar o sacar del mercado a un transportista.  A este respecto, cabe destacar la diferencia que existe entre las normas en diversos países, de lo que se considera para algunos la práctica de competencia desleal que puede desembocar en monopólica o anticompetitiva, en donde se requiere que se demuestre que no sólo basta la intención, sino que una vez que se logró el objetivo, el depredador operó por debajo de su costo y que, una vez fuera su adversario, ha vuelto a colocar sus tarifas a niveles normales para resarcirse de las pérdidas que tuvo durante el periodo de práctica ilegal.  Esto, por obvias razones, lo tendrían que hacer los herederos de la víctima ya difunta, pues será imposible probarlo en vida.  De manera que si pretendemos aceptar “cielos abiertos” esperando poder cobijarnos bajo ese tipo de normas para solucionar controversias, debemos trabajar en forma ardua y creativa.

La posibilidad de establecer “salvaguardias” nos parece razonable dentro de una propuesta de entorno abierto, ya que en un principio pretenden tomar una actitud preventiva sobre los efectos adversos de una acción ilegal, aunque al tomar la vía para resolver la controversia a través de consultas, pueda ser tal vez momento de tomar medidas correctivas y éstas sean ya tardías y de difícil reparación, ya que por el tiempo que pueda  transcurrir durante ese proceso, el daño sea irreversible.

Otro proyecto de cláusula de “salvaguardia”, sugiere que los países establezcan, de manera negociada, el derecho de aplicar medidas de salvaguardia, cuando proveedores extranjeros pongan en riesgo el derecho a la participación de proveedores nacionales, debido a prácticas desleales o anticompetitivas, o bien, a la ocurrencia de situaciones extraordinarias, ajenas a la voluntad de los operadores.

Conviene resaltar que se reconoce la participación en la explotación del tráfico como un derecho de los operadores, lo que reafirma la garantía de cada aerolínea de participar en igualdad de circunstancias y de equilibrio en los accesos a los mercados.

Por otra parte, le da a la salvaguardia el carácter de preventivo, al reservar al Estado la facultad o el derecho de imponer las condiciones de operación que procedan, siempre y cuando concurran ciertas circunstancias.

Aquí se pueden contemplar objetivos concretos de las medidas de salvaguardia: la primera, podría ser la de impedir el incremento de la oferta en forma desmedida por parte de proveedores extranjeros y la segunda la de reducir, como consecuencia, los volúmenes de oferta a niveles razonables.  Incluso podrían fijarse niveles de referencia y plazos de aplicación en cuanto al concepto de oferta, lo que le quitaría, en cierta medida, el carácter subjetivo o ambiguo.

Esta acción del Estado, deberá estar respaldada con todo el sustento que justifique la implementación de las medidas de salvaguardia, en relación con el riesgo que están sufriendo los proveedores nacionales. Las medidas de salvaguardia podrían hacerse extensivas a no solamente a reducir o impedir el crecimiento de la oferta, sino debieran ser aplicables para lograr otros efectos, como evitar la erosión en el aspecto tarifario o el de evitar prácticas publicitarias dañinas.

Como podemos observar, estas propuestas ofrecen alternativas y caminos diferentes para lograr el objetivo de “salvaguardia” de los derechos de los operadores nacionales, dentro de un entorno de “cielos abiertos”; mientras que unas ofrecen como alternativa la comunicación y el diálogo para solucionar el problema, las otras proponen la toma de las medidas en forma precautoria y unilateral para evitar que se siga causando el daño.

Adicionalmente, observamos la posibilidad de que pudieren operar ambas propuestas en forma simultánea, ya que no son excluyentes la una de la otra; es decir, a la ocurrencia de ciertas circunstancias, un Estado podrá aplicar las medidas de salvaguardia en forma precautoria, sin perjuicio de que con la notificación se abra un periodo de pláticas, durante el cual ambas partes se esfuercen para encontrar un punto de acuerdo y aún la de la designación de un mediador calificado que auxilie a las partes a encontrar dicho arreglo.  Asimismo, debieran incorporarse medidas contra tarifas predatorias demasiado bajas en comparación con los costos de operación, y contra otras formas de competencia desleal o privilegiada que afecten en forma desfavorable a los operadores.  La oportunidad de reacción será un elemento primordial de la medida.

En lo personal, sí considero necesaria y hasta cierto punto indispensable la existencia del derecho de los Estados para imponer medidas de salvaguardia en forma unilateral, cuando considere que los derechos de sus aerolíneas estén siendo violados o cuando no exista equilibrio en la explotación de mercados o bien no se garantice la igualdad de oportunidades o, incluso, cuando ocurran eventos extraordinarios o de fuerza mayor, como fenómenos naturales o de políticas sobre seguridad pública.

Es muy usual que los países desarrollados pretendan negociar con los países en vías de desarrollo ofreciendo toda clase de ventajas para sus aerolíneas para el caso de aceptar una política de “cielos abiertos”; sin embargo, la realidad en la implementación de estos acuerdos, ha sido muy distinta por razones naturales que ya apuntamos anteriormente, derivadas de las grandes diferencias económicas, sociales, tecnológicas, intereses particulares y aún de políticas que existan entre ambos países.

Por las argumentaciones mencionadas, considero que es ingenuo el creer que una política de cielos abiertos beneficiará a los países en vías de desarrollo frente a las grandes potencias.  De no contar con los mecanismos de defensa adecuados, seguramente las aerolíneas grandes y poderosas aniquilarán a las más pequeñas, sin dejarles oportunidad de responder en igualdad de circunstancias.

Con motivo de la creciente existencia de acuerdos interlineales, de códigos compartidos y de alianzas globales entre líneas aéreas, se corre el riesgo de violentar alguna de las normas contenidas en las legislaciones antimonopolios.  Para estos casos, en los Estados Unidos la autoridad está facultada para otorgar inmunidad respecto del cumplimiento de algunas de esas disposiciones. Al cuestionar sobre la posibilidad de procedencia de dicha inmunidad hacia alguna aerolínea, se señala que uno de los requisitos previos a cumplir es que el país de donde es nacional tenga un convenio de “cielos abiertos” celebrado con la unión americana.   Aquí debemos señalar que el asunto de “anti-trust” es una cuestión legal o jurídica, sobre el cumplimiento de una ley que, como premisa, debe ser de aplicación general, sin excepciones, de otra manera, no sería ley.  Por otra parte, el tema de “open skieys”, es de carácter eminentemente político.   Considero que a nadie puede darse inmunidad para sustraerse del cumplimiento de una ley.  Se está exigiendo algo a cambio para otorgar licencia para violar una norma jurídica.  Esta situación, suena mas a chantaje internacional, para imponer métodos y formas de relaciones bilaterales, entre países que desean estrechar sus lazos económicos.  Son dos planos totalmente diferentes: uno es legal y comerciales cuyos efectos que producen dependen de las propias aerolíneas, de su competitividad y eficiencia; y, el otro es de carácter político, que no depende de las líneas aéreas, sino del gobierno y de su política interna.

A todo esto, y refiriéndome al caso concreto de México, en la práctica se mantienen aún ciertas reglas que se consagran en los convenios bilaterales como principios rectores del transporte aéreo internacional.  En mi manera de ver, el convenio celebrado con los Estados Unidos, éste ya recoge muchos elementos que lo pueden hacer pasar por un convenio de “cielos abiertos”, con dos salvaguardias principales: la de doble aprobación tarifaria, que protege de las reducciones predatorias de tarifas; y la de limitar a dos a las aerolíneas designadas para operar en un par de ciudades, lo que previene la sobreoferta de los mercados.

Atendiendo a sus propias y particulares razones, se ha preferido mantener algunos otros principios que tienden a equilibrar fuerzas, entre otros, el relativo a la necesidad de registrar tarifas en niveles razonables, que contemplen un margen de utilidad razonable para el operador, el principio de la doble aprobación tarifaria, el relativo a que la capacidad u oferta de asientos debe de ser acorde con la demanda del tráfico y, en ciertos convenios, existe la práctica de mantener aún límites de capacidades y frecuencias, aunque esta tendencia ya va desapareciendo.

Sobre este particular, la realidad ha sido que, a pesar de contar con estas disposiciones que pretenden limitar ciertos actos predatorios, los derechos establecidos en ellas no se ejercen de manera general, sino que se permiten pasar por alto ciertos hechos sin que se tomen las medidas correctivas apropiadas, lo que ha originado que, en la práctica, se lleve una política de apertura con la mayoría de los países con los que tenemos celebrados convenios bilaterales aéreos.  Un aspecto que si se trata de cuidar en extremo, es el de recibir real y efectiva reciprocidad en favor de las aerolíneas mexicanas.  Fue esta disposición la que permitió al gobierno mexicano no aprobar las reducciones de tarifas que pretendían introducir las empresas norteamericanas, después de haber recibido los subsidios por parte de su gobierno.

Como hemos visto, para el ejercicio de derechos consignados en cláusulas de salvaguardia no se debe responder a caprichos o proteccionismos paternalistas que consientan ineficiencias y dispendios.

Tales medidas deben responder a una seria necesidad natural de mantener un orden y un equilibrio económico y social, en un mercado determinado, en defensa no solamente de los derechos de la nación, sino también de las empresas y de las fuentes de trabajo que generan, así como del propio consumidor que a la larga será el más beneficiado por poder contar con empresas serias, sanas, seguras y rentables que mediante la permanencia en el mercado, garanticen la comunicación con el exterior que requiere. 

En resumen, en lo personal considero que las políticas de “cielos abiertos” están basadas en conceptos francamente demagógicos, definidos unilateralmente, destinadas a abrir mercados en beneficio de empresas cuyo país ya les quedó chico para sus operaciones.  No me defino como liberal o conservador, pero creo en la posibilidad de un marco abierto de intercambio de derechos de operación entre países, incluso de diferentes posibilidades económicas, pero con una regulación clara y precisa, con normas que garanticen igualdad real de oportunidades, con las salvaguardias necesarias que fomenten la libre competencia entre desiguales, contenidas en un documento de carácter legal, que represente un reconocimiento de buena fe de la existencia de esas desigualdades entre dos contratantes, la disposición de superarlas para garantizar una competencia equilibrada y sana, para el desarrollo de países y empresas, así como una protección legal a los más elementales derechos del ser humano a una vida digna, al trabajo, a la felicidad y a la independencia y, al mismo tiempo, una defensa jurídica frente al poder que otorga la superioridad financiera y política.

Sobre este y otros asuntos, me considero un firme creyente de la posibilidad real de una convivencia pacífica de las personas, sean físicas o morales, nacionales o extranjeros, siempre que se respete el derecho de acceso de todos en forma equilibrada y justa.  Cuando por motivos naturales, no exista igualdad de circunstancias, el cuerpo normativo deberá tomar el papel de proveer los medios necesarios para lograr ese equilibrio en beneficio de todos. La libertad de mercado, sólo favorece al que controla el mercado y al que más medios tenga para penetrar en él, sin importar si los otros proveedores sean más pequeños o débiles o si desaparecen en un momento determinado. Sin embargo, dentro de esa misma libertad, pueden y deben acordarse las reglas que sitúen a los competidores en un mismo plano en esa relación y reconocer en los Estados la posibilidad y la libertad de garantizarla. Sólo en esa forma podremos alcanzar el bien común entre los hombres y las naciones.

Muchas gracias.

ASOCIACION DE LINEAS AEREAS INTERNACIONALES (COSTA RICA)

Segundas Jornadas Académicas de Transporte Aéreo y Derecho Aeronáutico

San José, Costa Rica 28, 29 y 30 de agosto de 2001

Diego Pardo Tovar

1.-        Introducción.-

            Quiero expresar,  ante todo, mis mas sinceros agradecimientos a la Asociación de Líneas Aéreas “ALA” y muy en particular a su Presidente, mi dilecto y noble  amigo el Licenciado Tomás Nassar, por la deferencia y honor que se me otorgan al invitarme a participar en tan importante certamen, que hoy alcanza su segunda versión y que, por añadidura, se celebra en la entrañable San José de Costa Rica, verdadera  capital de la belleza, de la cultura y de la convivencia, en nuestro muy atribulado Continente.-

            Los organizadores del certamen han tenido a bien asignarme el tema relativo a las “alianzas estratégicas en el transporte aéreo”, o simplemente, las alianzas, noción que implica colaboración, tema que ha sido una constante en la actividad aeronáutica desde sus inicios, como quiera que los enormes costos involucrados en la industria, así como la presencia de ciertos otros factores de diversa naturaleza, como los de carácter político, han aconsejado siempre muy variadas formas de colaboración e integración.-

Sin embargo, en el momento actual las cosas son a otro precio.- En el pasado, todas las formas de colaboración conocidas se tenían como instrumentos  comerciales,  tendientes a optimizar los resultados económicos de las líneas aéreas, sin mas.- Hoy el objetivo sigue siendo el mismo, pero en el entendimiento de que la colaboración mediante alianzas es de carácter imperativo, si es que las aerolíneas  pretenden sobrevivir, esto es, que las líneas aéreas se integran, o se integran.- No hay otra alternativa.-

            El tema resulta entonces de cierta manera dramático puesto que, en definitiva, va envuelta una cuestión tan importante como es el de la supervivencia de las líneas aéreas, lo que reviste particular importancia en el caso de las empresas latinoamericanas y, en general, de las compañías de los países en vías de desarrollo.-

            Hablar de supervivencia de una industria cualquiera, siempre es tema delicado para la economía de un país determinado.- Sin embargo, si tal situación afecta al transporte aéreo, siendo este un servicio público de carácter esencial, el problema adquiere entonces dimensiones colosales.-

Así por ejemplo, no quiero ni siquiera imaginar lo que pudiera pasar en Colombia, si finalmente el sistema de transporte aéreo colapsa, tal como puede ocurrir, según lo veremos mas adelante.- Desde siempre, los colombianos hemos presumido de que, en términos de transporte, pasamos sin transición alguna del lomo de mula al avión, orgullo que se acentúa al recordar que la segunda línea aérea fundada en el mundo era de nacionalidad colombiana.- Aún así, llevamos ochenta años de historia aeronáutica y hoy no sería raro que nada de lo que aprendimos en tanto tiempo, nos sirva para seguir contando con el único instrumento de comunicación efectiva  que nos resta a los colombianos.-

             Las alianzas estratégicas, como ya se dijo, no son nada distinto a la forma actual de colaboración entre empresas, en vista de los efectos que ha tenido para la industria el proceso de globalización, del cual, independientemente de que estemos o no de acuerdo con el, no nos podemos sustraer.- Tal como en el pasado, las nuevas teorías económicas nos van  llegando gradualmente y tarde.- Siempre nos quejamos, pero no nos queda otro remedio que adoptarlas.- Alguien dijo recientemente que “La globalización en el mundo no ha sido una elección de nuestros países latinoamericanos. Pero allí está y si no nos adaptamos a sus reglas, nadie nos va a atacar, solamente nos van a ignorar, lo que es peor”.- En definitiva, las alianzas estratégicas también son nuestras y quizá podamos ensayar modelos propios.-

2.- Algo de historia.-

Si tomamos como punto de partida Chicago, 1944, la historia de la aviación comercial se divide en dos épocas, separadas claramente por la promulgación de dos leyes del congreso de los Estados Unidos, es decir, las denominadas “Airline Deregulation Act” de 1978, así como la “U.S. International Air Transport Act” de 1980,- Tales disposiciones vinieron a revolucionar, por así decirlo, las prácticas conceptuales, institucionales y comerciales de los Estados, así como de las líneas aéreas, lo cual prueba una vez mas y definitivamente, sin punto de retorno, la vocación internacional del transporte aéreo.- Por mas que se quiera lo contrario, no es posible, de modo alguno sustraerse a los efectos de medidas de alcance internacional como las que aquí se mencionan.-

Es claro que dichas leyes no nacen por generación espontanea.- Como es sabido, todo se origina a raíz de la política económica adoptada en primer lugar por los Estados Unidos de América y seguida de cerca con variaciones por los países europeos durante las tres últimas décadas, es decir, la implantación y puesta en marcha de la globalización o neoliberalismo, propuesto por la llamada “Escuela de Chicago”.- Es obvio que el transporte aéreo no podía ser la excepción, como para poder sustraerse a sus efectos.-

            Hasta entonces y en particular, en los países latinoamericanos, la actividad de los organismos del Estado en torno al transporte aéreo nacional e internacional y en todo orden, era realmente muy activa.- El proteccionismo a ultranza de los gobiernos  hacia sus líneas aéreas no conocía límites, hasta el punto de que llegaba a empeñarse el patrimonio nacional, con tal de que las líneas aéreas, entonces llamadas de bandera, pudieran salir adelante.- Ahora recuerdo, no sin buena dosis de nostalgia, los esfuerzos que realizó el Gobierno de Colombia para garantizar ante las entidades financieras internacionales la compra de los que por la época se llamaron “aviones a chorro”,  porque la capacidad económica de las empresas no daba como para asumir compromisos de la envergadura que representaba la adquisición de una de tales aeronaves.- Puedo afirmar que por aquella época el interés de las líneas aéreas se confundía con el interés nacional.-

            Quedaban en el pasado las negociaciones bilaterales en donde había que defender a toda costa ciertas nociones que se consideraban hasta entonces intangibles, tales como el principio de la de “reciprocidad real y efectiva”, según el cual, se pretendía que las líneas aéreas designadas por cada una de las partes tuvieran ingresos prácticamente iguales, con ocasión de las operaciones negociadas.- No obstante lo anterior, sinembargo, eran bastante mas fáciles las negociaciones entre países de la región con extraregionales, que las celebradas entre aquellos.-

            Y para qué hablar de las tarifas.- Las negociaciones al interior de la IATA, además de extremadamente tediosas, prolongadas y áridas, llevaban implícito un severo código de conducta, en donde las infracciones suponían penalidades de contenido económico muy significativo.- Así, el acuerdo entre las distintas aerolíneas sobre precios, que hoy repugna a la luz de la normatividad sobre la defensa de los derechos del consumidor, era no solamente la regla general, sino además de imperativo cumplimiento.- Tanto han cambiado las cosas que evoco también la declaración pública de un reconocido dirigente mundial en el transporte aéreo internacional, hoy impensable, según la cual el transporte aéreo, por su propia naturaleza, quedaba reservado para ser utilizado solamente para quienes estuvieran en condiciones de pagarlo.-

            Debemos entonces convenir en que la gran mayoría de los cambios ocurridos en tan corto espacio de tiempo, no obstante habernos impactado y no pocas veces disgustado al principio, quien en definitiva se ha beneficiado es quien mas debe serlo, vale decir, el propio usuario.-

3.- La colaboración aeronáutica en el campo público.-

            Puesto que hablamos en términos de colaboración e integración, bien vale la pena hacer un repaso acerca de lo que ha ocurrido al respecto en el desarrollo de la industria, tanto desde el punto de vista público como del privado.- Dicha referencia no se hace ahora dentro de un contexto meramente anecdótico, sino con el propósito de señalar aquellos elementos que pueden recogerse del pasado para consolidar el presente y constituirse en cimiento al futuro.- 

            En relación con los procesos de colaboración al nivel público en Europa, es preciso mencionar en primer lugar a EUROCONTROL, es decir, la Organización Europea para la Seguridad de la Navegación Aérea, esto es, el equivalente europeo a nuestra COCESNA.- Igual mención merece el Consejo de Europa, a propósito del llamado “Proyecto Sforza” y al “Proyecto de Recomendación y Exposición de motivos Van de Kieft”, presentado el primero por el Ministro de Asuntos Exteriores de Italia, el cual contemplaba la creación de un “espacio aéreo europeo común”, compuesto por la unión de los espacios aéreos nacionales, en el que se establecería la libertad de transporte aéreo de pasajeros, mercancías y correo entre los estados contratantes.- En cuanto al segundo, se trataba de recomendar la constitución de una Asociación de Líneas Aéreas Europeas, por oposición a la idea previa de constituir una compañía europea única.- Como es natural, la relación culmina con la creación de la Comisión Europea de Aviación Civil.- Notemos entonces que los objetivos propuestos hace tantos años, han cristalizado hoy en Europa por caminos diferentes.-

            Por lo que dice relación con la América Latina, en el campo público pueden recordarse los trabajos adelantados por la OEA y algunos de ALALC.- Pero lo mas significativo que se ha realizado en la Región, son cronológicamente la Corporación Centroamericana de Servicios de Navegación Aérea COCESNA y la Comisión Latinoamericana de Aviación Civil CLAC.-   

4.- La colaboración en el campo empresarial

            Mas relievantes aún, a los efectos de nuestras reflexiones, son los esfuerzos de integración y colaboración interempresarial.- Al respecto, en el ya clásico de la literatura jurídica aeronáutica[1], Enrique Mapelli clasifica los sistemas de cooperación, entonces vigentes en tres grupos así:  a) cooperación mediante la creación de empresas internacionales, es decir, en donde se da nacimiento a un ente nuevo, diferente de las empresas que operan en cada uno de los países agrupados;  b) cooperación mediante la adopción de acuerdos entre las empresas nacionales respectivas, y  c) cooperación mediante políticas y actuaciones conjuntas.-

            Dentro de la clasificación anterior, el profesor Tapias Salinas[2] distingue entre las sociedades internacionales de transportes aéreos y las compañías multinacionales de transportes aéreos.- Las primeras, corresponden a sociedades con fines y medios internacionales, puesto que la creación de una auténtica sociedad, con carácter internacional, exigiría la existencia de un organismo supranacional.- Aquí se trata de capitales procedentes de varios países con aportaciones de material por personas físicas o jurídicas extranjeras, para la realización de actividades de carácter internacional.- Nada mas oportuno en este punto que mencionar la propuesta presentada por Australia y Nueva Zelandia en la Conferencia de Chicago de 1944, que propugnaba la internacionalización del tráfico mas allá de las fronteras de los Estados, donde la propiedad de las operaciones aéreas sobre las principales rutas debiera ser internacional.- La propuesta en referencia iba tan lejos como para concebir una “Bandera Internacional”, como señal de paz y de buena voluntad.-

            Por otro lado están las compañías multinacionales de transportes aéreos que “…indican precisamente el hecho y circunstancia jurídica de gozar de varias nacionalidades simultáneamente sin que su inscripción en uno de los países que la forman, suponga para los restantes la condición de sociedad extranjera”[3].-

            El único caso conocido de empresa multinacional es el de Air Afrique, empresa que nació y se desarrolló al amparo de muy poderosos intereses comerciales, pero sobretodo de carácter político.- En efecto, Francia tenía organizado su transporte aéreo con sus colonias del Africa Ecuatorial, mediante una empresa que se denominaba igualmente Air Afrique, de la cual eran accionistas las empresas Air France y UTA.- Ahora bien, al producirse la independencia de dichas colonias, se suscribió en el año de 1961 el Tratado de Yaundé, del que participaban once Estados, cuyo objetivo fundamental consistió en la creación de un instrumento destinado a crear y mantener la amistad y comprensión entre los estados contratantes y a mejorar les relaciones internacionales de estos.— Sea esta la oportunidad para destacar que el tratado se concibió y elaboró al amparo de lo dispuesto por el artículo 77 del Convenio de Chicago, aspecto de capital importancia como se mencionará mas adelante.-

            El Tratado parte de la base de considerar que el desarrollo de la aviación civil y en particular el del transporte aéreo, puede contribuir poderosamente a crear y mantener la amistad y la comprensión entre los Estados Contratantes, y de que la existencia de un medio de transporte aéreo común  a sus estados, es capaz de mejorar las relaciones internacionales, permitiendo un mejor conocimiento entre los Estados, todo lo cual ofrece la base necesaria para la creación de una sociedad común de transporte aéreo, cuyo objeto consiste en la explotación de los derechos de tráfico concernientes a las relaciones entre sus territorios y con el exterior.-

            La sociedad se constituyó así como el medio elegido por cada uno de los Estados contratantes para la explotación de sus derechos de tráfico, facultad que no solamente decía relación con el tráfico internacional sino con el doméstico.-  En este último caso, debería suscribirse un protocolo entre el Estado interesado y la sociedad, para atenderlo.-

            Mención especial merece el estatuto de la sociedad, a cuyo respecto el Tratado dispone que la entidad común gozará de la más amplia personalidad jurídica reconocida a las personas morales por la legislación de los Estados contratantes y se considerará que posee la nacionalidad de cada uno de ellos, tanto respecto a estos, como frente a terceros Estados.-  No obstante la condición pública de su origen, la sociedad se establece bajo la forma de una anónima de derecho privado. con estructura unitaria, integrada por cada uno de los Estados contratantes.-

            El Tratado finalmente se remite a los estatutos de la sociedad en lo que concierne al objeto, a las normas que regulan el reparto del capital social, a las condiciones de ingreso de nuevos accionistas, a las normas sobre mayorías, al derecho de voto de los accionistas y de los administradores, así como a las normas de liquidación.-  De otra parte, desde el punto de vista administrativo, el Comité de Ministros de Transportes se establece como máximo órgano de la institución.-

            Debo confesar que ignoro si Air Afrique conserva hoy la estructura que acabo de describir.- Sin embargo, no cabe duda alguna de que se trata de una experiencia digna de ser tenida en debida cuenta como ejemplarizante por parte de la industria en el momento actual.-

            Para la segunda categoría, dentro de la precitada clasificación de Mapelli, se encuentran los acuerdos de cooperación entre las empresas, relativos al intercambio de personal especializado; al entrenamiento y adiestramiento de personal; a la  asistencia en tierra; a la facilitación de aeronaves con o sin tripulación; a la aceptación recíproca de billetes o documentos de transporte; de todos los cuales, sin duda alguna, los mas socorridos fueron los consorcios y los acuerdos de “pool”, estos últimos, como lo veremos mas adelante, hoy en vía de extinción.-

            Los consorcios, según Tapia Salinas[4], figuran como un grado de colaboración intermedia entre el “pool” y la compañía internacional.- “En ocasiones, -dice- se obtiene como un avance y un paso mas en el deseo de colaboración entre las empresas aéreas que han superado ya con éxito la etapa de la simple coordinación de sus rutas, horarios y tarifas e incluso ingresos y repartos mutuos y que con la experiencia obtenida desean una mayor explotación conjunta.- Otras veces, por el contrario, podrá el Consorcio significar los esfuerzos fracasados de un intento de mayor cooperación que por dificultades en su constitución o surgidas posteriormente, quedan en un escalón anterior, evitando así la pérdida total de los esfuerzos realizados.”-.-

            De los consorcios, el mas conocido es el denominado SAS o Scandinavian Airlines System, integrado por las líneas aéreas de Dinamarca, Noruega y Suecia, vigente a partir del mes de octubre de 1950.- Desde entonces su estructura ha sufrido sin duda alguna profundas variaciones, lo cual no le resta el enorme interés que suscita la descripción que de aquel hace el documento oficial de la OACI[5], en donde se cuenta que se constituyó como entidad destinada a la explotación del tráfico aéreo comercial y demás actividades relacionadas con el mismo, y parte de la base de la exclusividad, esto es, que ninguna de las partes contratantes puede participar o patrocinar directa o indirectamente en actividades que desarrolle el Consorcio, a menos que las demás convengan en ello.- 

            Por otra parte, la participación de los tres países no es igualitaria, pues se reparte en proporciones de 3/7, 2/7 y 2/7.- Se estableció mediante el traspaso de todas las propiedades, derechos de propiedad colectiva y de las obligaciones de las partes contratantes, así como de todas las aeronaves y demás bienes del activo de propiedad individual de aquellas, además del efectivo para completar el capital social.- En cuanto a los bienes raíces, ubicados en cada uno de los tres países, se pusieron a la disposición del Consorcio, sobre la base de contratos de arrendamiento.- Además, en relación con la matrícula de las aeronaves, tema de enorme importancia en materia de integración, se dispuso que se pone en cabeza de cada uno de los tres países, en lo posible en la misma proporción de los aportes de capital, principio que el mismo convenio se encarga de flexibilizar al establecer que la proporción puede ser variada si así lo aconsejan razones de carácter práctico, como sería por ejemplo el caso, si determinado tipo de aeronaves se utiliza exclusiva o preferentemente en el territorio nacional de una de las partes contratantes.-

            Desde el punto de vista de la administración, el Consorcio SAS contempla un Consejo de Administración, un Comité Ejecutivo y un Director General o Presidente.- El Estatuto correspondiente contiene, además, disposiciones sobre contabilidad e intervención de cuentas, sobre distribución de beneficios, sobre separación del Consorcio por una de las partes contratantes, sobre liquidación, arbitraje y duración del acuerdo.-

5.- Breve referencia a los acuerdos de ”Pool”

Respecto a los acuerdos de “Pool”, se trata sin duda alguna, de lo que hasta hace pocos años, fue la fórmula mas socorrida en el campo de la colaboración interempresarial en el transporte aéreo y aunque de ordinario se trataba de acuerdos comerciales suscritos entre dos líneas aéreas, se dieron casos de “tripooles” como fue el de LACSA – AVIANCA – VIASA que funcionó por largo tiempo y con éxito para las partes, hasta la salida del mercado de la empresa venezolana.-

            Como es suficientemente sabido, el “Pool” consiste en un acuerdo en donde las partes que explotan una misma ruta se comprometen a hacerlo de manera conjunta y según los términos que figuren en el contrato, a efectos de distribuir las utilidades o, a veces las pérdidas, en la proporción convenida.- Para Dutoit[6], en materia comercial la palabra “pool” tiene el sentido de masa común, noción que aplicada al dominio aéreo, significa que dos o mas compañías vierten en un fondo único las recaudaciones provenientes de la explotación de una o de varias líneas determinadas.- El “pool”, pues, contiene dos elementos esenciales: de una parte, la reglamentación del tráfico en las rutas materia del convenio, y de otra, el ingreso en una caja común, de las recaudaciones obtenidas.- Los acuerdos de “Pool” comportan entonces disposiciones sobre las rutas a ser explotadas en conjunto, los horarios y frecuencias, los equipos, número de sillas, aceptación recíproca de billetes, clase de servicios y las fórmulas económicas escogidas por las partes para las distribuciones a que haya lugar.- 

6.- Integración interempresarial en América Latina.-          

Por lo que dice relación con la integración interempresarial en la América Latina, vale la pena destacar los casos de  FALA y FALAC.- En este punto, debo de pedirle excusas a tan distinguido auditorio por evocar, una vez mas, tan trillado asunto, sobre lo que se ha dicho, leído y escrito tanto.- Pero aún asumiendo el riesgo de lo que significa “la repetición de la repetidera”, lo hago bajo el convencimiento de que solamente de esa manera, es decir, mediante la insistencia, es que las ideas, si son buenas, pueden finalmente convertirse en realidades.- 

            Para comenzar por la FALA, recordemos que la sigla corresponde a la Flota Aérea Latinoamericana, que conoció su origen en una reunión celebrada en Panamá en noviembre de 1959, a donde concurrieron agentes gubernamentales y empresarios de Colombia, Chile, Ecuador, Panamá y Perú.- Dicha reunión tuvo un carácter marcadamente oficial y al final de la misma  se redactó un Acta en donde se acordó recomendar la formación de una empresa regional, para la prestación de servicios aéreos internacionales, integrada por unidades económicas nacionales de los cinco países representados.- Se resolvió igualmente que se trataría de una sociedad de derecho privado, y que cada país participaría a través de lo que se denominó una “unidad económica nacional”, integrada por capital público y privado, representado por acciones nominativas y en donde la propiedad sustancial y el control efectivo de cada unidad, estuviera en manos de nacionales del respectivo país.- Por otra parte, el capital estaría suscrito por partes iguales por cada país.- Habría una Junta Directiva de cinco miembros y en cada país se adoptarían las medidas legales y administrativas conducentes a que la empresa fuera considerada como nacional.- Además, las aeronaves estarían matriculadas en los Estados miembros y en proporción al número de acciones que dichos países poseyeran.- Se convino también en que, durante un corto tiempo, quedarían congeladas las solicitudes que se hicieran de permisos de operaciones y se consagró el principio de que los accionistas no podrían retirarse antes de cinco años de constituida.-

            En mayo de 1960, se celebró la II Reunión y contó con la presencia de observadores de otros Estados quienes resolvieron adherir a los propósitos de la reunión.- Los trabajos se adelantaron a través de tres comisiones, es decir, la jurídica, la técnico-económica y la de política aeronáutica, cuyas conclusiones fueron finalmente aprobadas por la Plenaria.- Por lo que dice relación con la comisión jurídica, esta basó sus labores en un proyecto de convenio preparado por Colombia y concluyó en el sentido que, como había problemas que requerían de un mayor estudio, designó un comité permanente encargado de resolverlos.- Por su parte, la comisión técnica-económica considero asuntos tales como el principio de obligatoriedad de escala comercial para aeronaves; las remesas de divisas; los  asuntos tarifarios y la sustitución de equipos de pistón por aeronaves Jet, todo lo cual con miras, claro está, al diseño de las bases y fundamentos para la formación de la Flota Aérea Latinoamericana y del tratado multilateral correspondiente.- Finalmente, la Comisión de Política Aeronáutica tuvo a su cuidado el tema de la protección de los Estados a la empresa internacional por constituirse, así como las bases y fundamentos del tratado aéreo multilateral que diera forma a la nueva entidad.-

            Tiempo después se reunió la Comisión Jurídica Permanente mencionada en el párrafo anterior, la que concluyó sus trabajos en la ciudad de Lima en julio de 1.960 y presentó un proyecto de convenio regional de transporte aéreo internacional, en donde se siguieron en general los lineamientos del primer borrador presentado por Colombia.- Se hablaba entonces de la constitución de las unidades nacionales; de la creación del organismo o entidad internacional; del régimen aplicable a la misma, así como de las disposiciones usuales y comunes en todo instrumento internacional.-

            Nada ocurrió después.- El proyecto FALA fracasó, pero sus elementos esenciales continúan vigentes y dignos de mantenerse en cuenta.- Además  la experiencia resulta  de verdad enriquecedora para no caer en los mismos errores y sí aprovecharse de sus virtudes.- A mi modo de ver, quizá la falla fue de simple método,  por cuanto inicialmente se pensó en un modelo legal determinado para ajustar el negocio a este, en lugar de diseñar primero el negocio y luego revestirlo del ropaje jurídico correspondiente.-

            El fracaso de FALA  no fue obstáculo para que se continuaran realizando esfuerzos de integración en nuestra Región.- En agosto de 1966, se reunieron en Bogotá los Presidentes de Colombia, Chile, Venezuela y Ecuador, con el propósito de examinar varios temas de interés común y de establecer posibles mecanismos de colaboración que, entre otros, incluyó la integración física, esto es, «propiciar la celebración de Acuerdos de cooperación en materia de transporte acuático y aéreo», respecto a lo cual se sentaron las bases de un programa de acción inmediata, uno de cuyos puntos versó precisamente sobre «propiciar la concertación de acuerdos entre las líneas nacionales de navegación marítima y aérea, que permitan un mejor aprovechamiento de los equipos y la ampliación y el mejoramiento de los servicios de transporte».-

            Como resultado de la Declaración de Bogotá, se celebraron al nivel empresarial dos reuniones que revistieron particular importancia.-  En la primera, celebrada en Lima en septiembre de 1966, los Presidentes de AVIANCA, LAN y Aerolíneas Peruanas S.A. APSA, declararon su propósito de colaborar y materializar las intenciones expresadas por sus gobiernos en la citada Declaración y acordaron igualmente poner a su mutua disposición sus respectivas experiencias y conocimientos, e intercambiar con la mayor amplitud posible las informaciones y estudios que fueran útiles para las otras compañías, para el desarrollo de sus actividades, tanto en materia técnica como comercial.- Dejaron igualmente constancia de su recíproca preocupación ante la aparición de nuevos equipos de vuelo, factor que fue considerado como que colocaba a las empresas en graves dificultades derivadas de su falta de capacidad económica individual, a todo lo cual se sumaba  la excesiva oferta de capacidad por parte de las líneas aéreas no latinoamericanas.-  Decidieron finalmente adelantar estudios sobre la posibilidad de que cada una de las aerolíneas prestara servicios aeroportuarios a las otras en sus respectivos países, sobre el logro de niveles tarifarios, condiciones y plazos de ventas que se ajusten a la realidad económica de los operadores latinoamericanos y sobre la factibilidad de la explotación conjunta del rubro de carga entre, de y hacia los países latinoamericanos, mediante la formación de una empresa en común.-  Naturalmente no podía quedar ausente el problema de la incidencia que producirían los nuevos equipos de vuelo y la forma de como las empresas podrían colaborar para una solución conjunta.-

            El segundo evento tuvo lugar en Santiago de Chile, tres meses más tarde, con una concurrencia ampliada, al haberse decidido invitar a participar, tanto al resto de las compañías de los países firmantes de la Declaración de Bogotá, como a los operadores de los demás países que conformaban la ALALC.-  De conformidad con los términos del Acta suscrita en tal oportunidad, los representantes de las empresas se comprometieron a someter a las respectivas autoridades los principios bajo los cuales creían viables los entendimientos multilaterales.-  Igualmente acordaron solicitar criterios uniformes relativos a la necesaria protección de los derechos de tráfico.-

            Las compañías interesadas emprendieron pues la tarea de elaborar un estudio de factibilidad que pudiera servir como base y orientación a las compañías aéreas interesadas y a sus respectivos gobiernos para la realización de convenios o acuerdos  de integración en el ramo de transporte aéreo de carga entre sus territorios y en relación con terceros países, dentro de los propósitos perseguidos por el tratado de Montevideo y subregionales latinoamericanos, así como las recomendaciones del sistema interamericano.-  Se trataba entonces de hacer un análisis crítico de los sistemas de transporte de carga, así como de las posibilidades de asegurar más altos factores de utilización a través del desarrollo de un sistema integrado de transporte de carga.-

            Se elaboraron entonces términos de referencia del estudio que comprendía aspectos organizacionales, administrativos, operacionales, de política aerocomercial, legales y reglamentarios, así como el examen de las principales formas de integración en el transporte aéreo y de la planeación de la integración en el transporte de carga.-

            El estudio se adelantó bajo la coordinación de AVIANCA y con financiación del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y de las empresas interesadas.-  No cabe duda de que la parte mas importante está constituida por el ya citado trabajo del Profesor Tapias Salinas, contenido en dos volúmenes, el primero de los cuales comprende el estudio doctrinal y de antecedentes, que al mismo tiempo contempla fórmulas y soluciones prácticas en tres partes:  la primera, referida al concepto de política aérea internacional y del transporte aéreo de carga;  en la segunda se estudian a fondo las distintas fórmulas de cooperación, y en la tercera se refiere al estado de la situación del problema y sus implicaciones en relación con las legislaciones de los países interesados.- 

            El segundo volumen, cuya publicación no se estimó del caso, bajo el criterio de que tenia interés particular pero solamente para las empresas que encargaron el estudio, constituye a mi juicio la parte realmente trascendental del trabajo del Profesor Tapias Salinas, puesto que viene a ser una especie de culminación de la obra y para utilizar las propias palabras del autor, se trata de «proyectos ofrecidos para una posible aplicación, una vez que los interesados los hayan examinado y estudiado debidamente”.- Comprende pues la parte sustancial del mismo, al plantear ya las soluciones concretas que pudieran hacer jurídicamente viable el programa y a pesar que los términos de referencia que recibió el autor de quienes le hicieran el encargo,  se contrajeron a que debía suministrar simplemente esquemas generales de los acuerdos o tratados que fueran necesarios adoptar al nivel de compañías o de gobiernos, que comprendan todos los aspectos pertinentes.-

            El que al igual del “Proyecto Sforza” o el “Proyecto de Recomendación Van de Kieft”, por su importancia histórica y con toda justicia, debiéramos bautizar como el «Proyecto Tapia Salinas«, tal como en algún otro foro me permití sugerir,   contempla en primer lugar un proyecto de convenio internacional para la creación de una flota aérea latinoamericana de carga, un proyecto de estatutos de la FALAC, un proyecto de consorcio aéreo y otro como modelo bilateral de Convenio sobre intercambio de aeronaves.-  Respecto al primero, esto es, al Convenio de creación de una flota aérea, quizás se inspiró su autor en el ya citado Tratado de Yaundé de marzo de 1961,  por medio del se creó a la empresa AIR AFRIQUE.-  Según el proyecto que se comenta, se crea una sociedad multinacional de derecho privado y de carácter comercial, cuyo objeto era el de la explotación del transporte de carga en virtud de los derechos de tráfico que le pudieran corresponder a los Estados signatarios.-  

            Desde el punto de vista de su naturaleza jurídica, FALAC estaba concebida bajo la forma de una sociedad anónima de derecho privado, que sería inscrita en cada uno de los Estados contratantes, puesto que poseería la nacionalidad de cada uno de ellos, sometida a las normas del Convenio, así como a las contenidas en las legislaciones internas de los Estados, a condición de que estas últimas fueran compatibles con aquel.- Por otra parte, los Estados contratantes se debían comprometer a que ninguna de las compañías nacionales que formaran parte de FALAC podían integrarse o participar en sociedades, consorcios o cualesquiera otras formas de colaboración internacional, que de manera directa o indirecta desarrollaran actividades similares a las de FALAC.-

            Por otra parte, como fue el caso de FALA, la FALAC habría estado constituida por las llamadas Unidades Nacionales que podían ser compañías unitarias o compuestas, existentes o creadas al efecto y designadas libremente por los Estados, cuya nacionalidad sería la del Estado al que representara.- Además, en relación con la responsabilidad, los Estados se declaraban responsables mutua y solidariamente y hasta el límite de su participación en la misma respecto a terceros y por el cumplimiento de las obligaciones derivadas de las actividades de la FALAC.-  En cuanto  a la matrícula de las aeronaves, se recomendó el sistema de la llamada matrícula común establecida por el Consejo de la OACI, con arreglo a lo dispuesto por el artículo 77 del Convenio de Chicago de 1944.-

            Además de otros importantes documentos, el estudio culmina con un proyecto de consorcio aéreo latinoamericano que se consideró en cierta forma impracticable si se limitaba exclusivamente al transporte de carga pero viable si abarcaba las otras modalidades de transporte.-  Finalmente se incluyó, por ser totalmente pertinente al tema, un proyecto de convenio bilateral sobre intercambio de aeronaves.-

            No obstante la profundidad de los estudios, tanto económicos como legales, el proyecto FALAC también fracaso.- 

            Mucha mejor suerte ha tenido la industria en términos gremiales, tal cual es el caso de AITAL, cuya trayectoria es realmente ejemplarizante y quizá se puede constituir como un paso previo y laboratorio para ejecutorias de gran envergadura.- Difícilmente puede encontrarse una asociación con tanto para mostrar, en decidido y concreto beneficio para sus asociados y para el desarrollo de la aviación civil internacional en general.-        

            No corrió con la misma suerte otra iniciativa que debiera haber prosperado,  por las circunstancias promisorias que impulsaron a su creación.- Me refiero a la Asociación Latinoamericana de Transportadores Aéreos de Carga, “ALTAC”.- Como se recordará, la industria del transporte aéreo, sobretodo en la región latinoamericana, se vio seriamente afectada por las normas sobre el ruido adoptadas por la OACI, así como por la FAA de los Estados Unidos.- A pesar de que unas y otras contemplaban razonables márgenes de entrada en vigor, cosa que al momento de su aplicación no hubiera sorpresas de parte de gobiernos y empresas aéreas, quizá se pensó que las cosas no eran tan serias, o que de alguna manera se lograría su aplazamiento para mejor oportunidad.- Al efecto, se ensayaron gestiones diplomáticas individuales y colectivas ante el Gobierno de los Estados Unidos, e inclusive se llevaron las cosas hasta la OEA, cuyo Comité de Consulta, órgano subordinado del Consejo Interamericano Económico y Social, consideró la cuestión paralelamente a una reunión especial de la CLAC, con la participación, claro está, de representantes de los Departamento de Estado y del Tesoro de los Estados Unidos, así como de la FAA.-

            Como es natural, tales reuniones no tuvieron éxito alguno, pero se constató algo muy importante: El sector mas afectado por las medidas era precisamente el de los transportadores de carga, por una parte y, por otra, dicho sector carecía de un foro o instrumento que canalizara sus opiniones y defendiera sus intereses ante entidades públicas y privadas, circunstancia que dio lugar a la iniciativa de convocar a la que se denominó como la I Conferencia Latinoamericana de Transportadores Aéreos de Carga, que se celebró en la ciudad de Bogotá los días 14 y 15 de marzo de 1985, a la cual fueron invitadas a participar precisamente las líneas aéreas cargueras que figuraban en las listas de las afectadas por la legislación ambiental.-

            En el fondo se constataba la difícil coyuntura por la que atravesaba la Región y el papel protagónico que podrían asumir las líneas aéreas cargueras en términos de comercio internacional, para contribuir a la solución de los problemas.- Además, se trataba de tomar conciencia en el sentido de que el transporte aéreo de carga estaba  aún por descubrir, lo que ponía de presente la necesidad de disponer de un estatuto especial, diferente al correspondiente al transporte aéreo de pasajeros.-

            La conferencia se ocupó entonces de asuntos tales como el intercambio de derechos de tráfico en las negociaciones bilaterales, los desequilibrios direccionales, los acuerdos de cooperación comercial, tarifas, facilitación, comisiones de agentes, consolidadores de carga y el empleo ilícito del transporte aéreo de carga.- Finalmente se propuso la creación de la Asociación Latinoamericana de Transportadores Aéreos de Carga.-

            Durante la II Conferencia, celebrada también en Bogotá, se constituyó con todas las solemnidades del caso, la Asociación propuesta, con el objeto de estudiar los problemas que afectan a las aerolíneas internacionales latinoamericanas dedicadas al transporte de carga, tanto en lo referente a sus relaciones comerciales recíprocas, como a las que les corresponden con otras aerolíneas extraregionales, con sus gobiernos respectivos y con organismos internacionales de carácter público o privado, a fin de llevar, en la mayor medida posible, las condiciones que les permitan servir mejor a los usuarios y contribuir así al mejoramiento económico de sus respectivos países, velando permanentemente por la ética comercial y la cooperación entre sus asociados a través de sus órganos.- Suscribieron el Acta Constitutiva representantes de diez aerolíneas.-

            La III Asamblea tuvo lugar en la ciudad de Cartagena en noviembre del 1.986, bajo el entendimiento de que la Asociación decolaba con todo vigor y energía.- Se tomaron medidas trascendentales y se elaboraron planes formidables.- Sin embargo los ejecutivos de las aerolíneas regresaron a sus respectivas casas matrices y el tráfago de sus actividades se encargó de que fueran olvidando poco a poco todos los compromisos, las promesas y los propósitos.- Murió ALTAC  luego de corta pero penosa agonía.-

7.- Las alianzas de hoy.-

a) Generalidades.-

            Tal como lo señalábamos al principio, todo cambió en todo y por consiguiente, en el transporte aéreo, a raíz de la adopción de la famosa política de la  “desregulación”, que no es nada distinto a la implantación del neoliberalismo, en donde básicamente, por oposición al intervencionismo de Estado, en donde el exceso de normas termina por ahogar la economía, las cosas, según dicha escuela, deben dejarse al libre juego de las leyes del mercado y a la iniciativa privada.-

            Trasladada la cuestión al campo del transporte aéreo, es ya célebre la intervención del señor Federico Peña, Secretario de Transportes de los Estados Unidos ante la Asamblea de la IATA  en noviembre de 1993[7], en donde comienza por asegurar que “…la privatización, la globalización y la competencia, son tendencias alimentadas por fuerzas políticas y económicas que prevalecerán a ultranza.- Los gobiernos y las líneas aéreas que estimulen estas tendencias, sobrepasarán de largo a los que no lo hagan”.- Y mas adelante agrega: “Creemos francamente que, en el mas amplio interés de los viajeros y hombres de negocios, no solamente estadounidenses sino del mundo entero, debe permitirse que todas las líneas aéreas compitan, tanto en precios como en servicios, para beneficio de los pasajeros y la carga.-” Y luego formula la invitación a la celebración de alianzas que nos ocupan, en los términos siguientes: “Pero, antes de buscar la restricción de los competidores exitosos, los gobiernos que desean ver progresar a sus propios transportadores, deberían urgirlos a que se reorganicen para hacer frente al desafío de la competencia al nivel mundial.”-

            En suma, el señor Peña planteó como estrategias, en primer término, la búsqueda de acuerdos multilaterales irrestrictos con grupos de naciones que deseen poner sobre la mesa beneficios comparables para los transportadores de los Estados Unidos y para su economía.- En segundo lugar y paralelamente a los acuerdos multilaterales, se busca la liberalización de los ya existentes.- Además, se defenderán vigorosamente los derechos de los Estados Unidos consagrados bilateralmente y se actuará a través de todos los medios posibles contra cualesquiera competidores extranjeros, cuyos gobiernos discriminen los derechos de las aerolíneas de los Estados Unidos y finalmente se explorará una coalición global de naciones con mentalidad orientada hacia el mercado libre que reconozca los beneficios para los ciudadanos y para las economías nacionales de un transporte aéreo ensanchado.-     

            Planteadas así las cosas, las alianzas son inevitables.- Pero quizá ahora sea necesario definir qué son o en qué consisten.-

            Con ocasión de la 7ª. Conferencia Internacional de Jefes Ejecutivos, celebrada en mayo de 1.999, bajo la docta orientación y dirección de nuestro tan respetado y querido amigo Boby Booth, bajo el tema de “Algunas reflexiones sobre las alianzas” Don Patricio Sepúlveda[8] las define como la “…opción estratégica elegida en el marco de la competencia global, que hoy existe en la aviación comercial, a nivel mundial.”.- Ahora, con respecto a los elementos que la componen, menciona la comercialización de un sistema conjunto de operaciones materializadas a través de acuerdos de códigos compartidos, con rutas estratégicas, en donde cada miembro de la alianza establece disposiciones para participar en los programas de viajero frecuente de sus aliados, como también para compartir sistemas y resultados de ventas, sistemas de reservas y servicios de apoyo, a lo cual se agrega la reserva del derecho del socio en la alianza de conservar su identidad corporativa.-

            Para el doctor Vázquez Rocha[9], las alianzas estratégicas encierran un término rimbombante y ambiguo, donde muchos acuerdos así bautizados ni son alianzas ni son estratégicos.- Básicamente se trata de buscar apoyo recíproco entre quienes consideran que pueden hacerlo mutuamente, dentro de un entorno tremendamente competitivo.-

            Sea lo que fuere, las alianzas son la realidad del momento y la necesidad de celebrarlas es de tal naturaleza imperativa, que entrar a determinar si son buenas o malas, si se presentan o no como la solución adecuada para las líneas aéreas, y en particular para las de escaso mercado, es una mera especulación.- Lo único práctico consiste en tomar de ellas los elementos en donde los riesgos parezcan ser menores, tarea que tampoco resulta ser particularmente fácil.-

            En términos generales, hago propias las conclusiones a que llega Eduardo Dueri[10] en un trabajo al respecto, en donde afirma que el liberalismo y la globalización están aquí, para quedarse; que las aerolíneas deben buscar acuerdos cooperativos entre si, pues de ello depende su supervivencia en un mundo tan competitivo y globalizado; que en particular, las aerolíneas latinoamericanas deben aliarse, pues su tamaño, recursos, estructura de costos y red de rutas, no les permite competir efectivamente con las grandes aerolíneas y conglomerados mundiales; que no es posible acceder a las grandes alianzas, sin una posición financiera y comercialmente sólida, y que “Las únicas alternativas a lo anterior están dadas por  a) un proteccionismo estatal cada vez mas difícil de conseguir, b) quedar reducidas a aerolíneas de cabotaje o a simples “alimentadoras” de las alianzas internacionales o, lo que es peor, c) simplemente desaparecer”.-    

b) Códigos compartidos.-      

            De entre las alianzas, las mas frecuentes son los acuerdos de Código Compartido.- “Numerosos transportistas internacionales han adoptado, cada vez mas, la compartición de códigos y otras formas afines de asociación cooperativa entre líneas aéreas para adaptarse a las nuevas tendencias, como la mundialización de las empresas y la creciente competencia actual en la industria del transporte aéreo. Dado que la compartición de códigos representa mucho mas que una simple técnica de comercialización o un método operacional, su generalización puede suscitar inquietudes desde el punto de vista de la reglamentación”.- En los anteriores términos se inicia el resumen ejecutivo de muy importante publicación de la OACI sobre el tema, cuyos lineamientos generales resulta pertinente citar y acoger.[11]

            La OACI define la compartición de códigos como “…la práctica según la cual un transportista permite a otro utilizar su designador de línea aérea para un vuelo o en la que dos transportistas comparten el mismo código de línea aérea para un vuelo”[12], o mas concretamente, “el uso del designador de vuelo de un transportista aéreo para un servicio efectuado por otro transportista aéreo -servicio que suele identificarse como perteneciente y efectuado por este último (dicha identificación puede a veces ser obligatoria)”[13].-                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                            Al respecto, el doctor Enrique Mapelli[14] señala como elementos de la relación contractual los siguientes: Que es un convenio comercial, sin que las empresas socias afecten su estructura corporativa; que se diferencia del tradicional “Pool”, ya que no concurre en él reparto de beneficios ni recíprocos arreglos en cuanto a frecuencias, equipos u otros; que puede ser establecido entre dos o mas compañías aéreas; que independientemente del código que haya sido asignado al servicio aéreo, la explotación efectiva del mismo puede ser ejecutada por la compañía aérea a la que el mismo pertenece o a la otra con la que se ha establecido el convenio; que la empresa a la que pertenece el código utilizado, al realizar el vuelo correspondiente al mismo, lo hace utilizando su “slot”, con independencia de que la realización efectiva tenga lugar con el equipo de la otra compañía; que la compañía que realiza el servicio lo llevará a cabo con su propio equipo que puede no ser coincidente con el de la empresa a la que el mismo pertenece, y que la compañía aérea que realiza el servicio aéreo lo llevará a cabo de acuerdo con su propia organización en cuanto a la atención a los pasajeros a bordo, organización que puede no coincidir con la propia de la empresa a la que pertenece el código.-

            El precitado documento de la OACI sobre códigos compartidos, expresa que es útil distinguir entre la compartición de códigos propiamente dicha y alianzas mas complejas que entrañan otros aspectos, además de la sola compartición de códigos.- En la compartición de códigos sencilla, cada una de las líneas aéreas partes en el acuerdo funciona independientemente en todos los aspectos, salvo en colocar el código de una línea aérea en un vuelo de otra, aunque es necesario establecer un acuerdo para determinar que parte de las ganancias corresponde al transportador que realizó el vuelo y qué parte al que vendió el tiquete.- Ahora bien, cuando la compartición de códigos es parte de una alianza estratégica mas amplia, puede existir cooperación en muchos otros campos, varios de los cuales, en forma combinada, pueden tener consecuencias mayores que en la compartición sencilla, como cuando se trata de reserva de capacidad, de coordinación de horarios, de programas de viajero frecuente, de servicios durante el vuelo, de servicios de mantenimiento, de compras importantes como sería el caso de combustibles, de seguros, de equipos de a bordo, etc., todo lo cual indica que los acuerdos podrían tener modalidades casi ilimitadas, no siendo prudente entonces fijar marcos rígidos.-

            La práctica de los códigos compartidos se originó en 1960 en los Estados Unidos, cuando Allegheny Airlines, hoy US Air, comenzó a reemplazar muchos servicios internos de carácter regional, también conocidos como “commuters”, no económicos y a crear un sistema de “hub-and-spoke”, para que tales servicios fueran prestados por pequeñas compañías mediante equipos de poca capacidad.- Ahora bien, mediante el cobro de una franquicia por la utilización de su nombre o razón social, Allegheny obtuvo que esas compañías usaran sus propios números de vuelo.- El mismo sistema fue utilizado por American y su filial Eagle, inclusive sin contar con la autorización previa de los gobiernos de los países destinatarios del servicio.-

            Por lo que se refiere a la América Latina, el sistema del código compartido no ha tenido un desenvolvimiento tan acelerado como el que se advierte en otras partes del mundo, aunque se han observado desarrollos significativos en los últimos tiempos.- Tal pareciera como si persistieran en las líneas aéreas de la región dudas serias sobre su conveniencia o eficacia y, a la vez, se advierten muchas vacilaciones sobre su puesta en marcha y funcionamiento.-

            Desde el punto de vista regulatorio, la Región tampoco ha sido particularmente prolífica, quizá precisamente por las enormes combinaciones de arreglos que el asunto amerita, aunque casi sin excepción se ha considerado que tales acuerdos de alguna manera alteran la concesión de derechos de tráfico, por lo cual,  con cierta timidez, se exige que los acuerdos sean materia de aprobación gubernamental, caso por caso.- De todos modos el aspecto que mas preocupa a los analistas de los acuerdos y en particular a las autoridades gubernamentales, se refieren al impacto de la práctica frente a las leyes de competencia.-

      Desde el punto de vista legal, el tema de los códigos compartidos plantea dos aspectos muy importantes, a saber: de una parte, la cuestión del régimen de responsabilidad civil frente al sistema Varsovia,  y por la otra lo relativo a la responsabilidad frente al usuario, es decir, al consumidor.- Por lo primero, según el precitado documento de la OACI,  “…parece que cuando la compartición de códigos incluye una conexión, no debe necesariamente igualarse al transporte sucesivo, como en el caso habitual de los servicios en la red, pero que la responsabilidad jurídica final podría, no obstante, quedar determinada por el contrato de transporte entre el pasajero y el transportista, según el interés del pasajero o de sus derecho-habientes.- Cuando un servicio de compartición de códigos no incluye transporte sucesivo, pueden surgir otras consideraciones jurídicas relativas al derecho a la indemnización.- Con respecto a la responsabilidad en cuestiones relacionadas con el usuario, se aplicarían las normas y prácticas habituales de las líneas aéreas, es decir, que la responsabilidad incumbe al transportista que efectúa el vuelo.”[15].-

            A propósito de los derechos del consumidor, se ha insistido mucho en el sentido de que este debe encontrarse debidamente informado acerca de que su vuelo es de código compartido, condición que puede producirse de manera verbal tanto al momento de la adquisición del tiquete, como durante el chequeo en el aeropuerto, y de maneras escrita en el billete propiamente dicho.-

8.-  El Caso de la alianza AVIANCA – SAM – ACES.-

            Nada mejor, para ilustrar el género de problemas a los que se hace frente,  dentro de un proceso de integración, que relatarles ahora algunas de las incidencias que han rodeado el caso de la propuesta fusión de las empresas AVIANCA – SAM – ACES.- Básicamente se trata de que dichas empresas, o mejor, sus accionistas mayoritarios, entregarían sus acciones en depósito a una entidad fiduciaria, para constituir con ellas un patrimonio autónomo, cuya finalidad sería la administración y operación conjunta de las sociedades y el control de las mismas.-

            Efectivamente, el 26 de marzo último, las empresas AVIANCA  S. A., SAM S. A. y ACES S. A., presentaron ante la Superintendencia de Industria y Comercio, un documento de información y solicitud de autorización para realizar la integración empresarial, que les permitiera sobrevivir en un ambiente globalizado, obtener una mayor competitividad en el mercado de los servicios aeronáuticos, mejorar la relación entre los ingresos y los costos, y prestar servicios de mejor calidad en beneficio de los usuarios.-

            En este punto vale la pena anotar que hay quienes sostienen, entre ellos el servidor de Ustedes, que no es la Superintendencia mencionada, sino la Dirección de Aeronáutica Civil, la entidad competente del Estado colombiano para pronunciarse sobre asuntos como el relativo a la mencionada integración, con fundamento en que, si bien es cierto que con arreglo a las leyes, corresponde a la Superintendencia velar por la observancia de las disposiciones sobre promoción de la competencia y prácticas comerciales  restrictivas en los mercados nacionales, a fin de mejorar la eficiencia del aparato productivo nacional; de que los consumidores tengan libre escogencia y acceso a los mercados de bienes y servicios; de que las empresas puedan participar libremente en los mercados, y de que en el mercado exista variedad de precios y calidades de bienes y servicios,  no es menos cierto que dicha facultad no alcanza al transporte aéreo, puesto que las actividades aéreas civiles se encuentran reguladas por el Código de Comercio de 1.971, la Ley 105 de 1993 y el artículo 68 de la Ley 336 de 1996, que determina que el modo de transporte aéreo, además de ser un servicio público esencial, continuará rigiéndose exclusivamente por las normas del Código de Comercio, por el Manual de Reglamentos Aeronáuticos y por los tratados públicos suscritos por Colombia.- De entre las normas del Código se destaca la disposición que se transcribe a continuación:

 “Quedan sujetos a la aprobación previa de la autoridad aeronáutica los convenios entre explotadores que impliquen acuerdos de colaboración, integración o explotación conjunta, conexión, consolidación o fusión de servicios o que de cualquier manera tiendan a regularizar o limitar la competencia o el tráfico aéreo.”- 

            Es claro que las anotaciones precedentes no le restan seriedad ni consistencia a la argumentación de quienes opinan lo contrario, pero si son de enorme peso jurídico, hasta el punto de que se proyecta plantear ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo la acción denominada de “conflicto de competencias”.-

            Volviendo a la solicitud que se comenta, las empresas interesadas apoyaron su empeño en una serie de razones de ocurrencia mundial, de entre las cuales se destaca la apertura a la competencia en la prestación de servicios aeronáuticos; el rol del Estado en la competitividad del sector aeronáutico; la necesidad de competir efectivamente, y  la competencia con las grandes alianzas de aerolíneas.-

            Ahora bien, a propósito del punto relativo a la protección de los usuarios, aspecto de enorme importancia en el análisis de la cuestión, la petición señala los mecanismos a ser utilizados con el objeto de proteger el bienestar de los consumidores en presencia de una integración empresarial como la propuesta, en tres aspectos principales, cuales son: el precio, la calidad y la cantidad u oferta de los servicios.- Dentro de tales capítulos, consideración muy especial mereció lo relativo a la administración de ingresos, esto es, el llamado “Revenue Managment”; al control gubernamental de las tarifas; al comportamiento del mercado; a la adjudicación de las rutas, así como a la normatividad sobre frecuencias.-

            Además de las razones atrás relacionadas, la petición contempla otras de orden general por las cuales la integración debe ser autorizada por la Superintendencia, sin perjuicio de que al mismo tiempo reconozca la llamada excepción de eficiencia prevista por la Ley y, en consecuencia, abstenerse de objetar la operación.-

            Dentro de tales consideraciones, la solicitud reconoce que como consecuencia de la integración, se generará una posición de dominio en algunas rutas y segmentos del mercado, situación no prohibida por las leyes colombianas.- En Colombia, tal como ocurre en los Estados Unidos y en Europa, la posición dominante no está prohibida en si misma, ya que lo que prescriben la Constitución y la Ley, es que el Estado intervendrá con el fin de garantizar que no se abusará de la posición dominante.- Asegura que las condiciones de los usuarios frente a los proveedores se mantendrán o mejorarán, y que con la aprobación de la integración, se mantendrán las características fundamentales de un mercado disputable en condiciones de competencia, puesto que habrá consumidores capaces de elegir y adquirir el servicio y proveedores capaces de suministrarlo; productores de servicios capaces de atraer consumidores al producir lo que estos quieren en términos de calidad y precio; la disponibilidad de suficiente información sobre los precios, calidad y disponibilidad de servicios para habilitar la función de mercado y, finalmente, la garantía de que un productor individual no determine los precios.-

            En conclusión, se informa a la Administración que la situación actual de las empresas AVIANCA  SAM  y ACES es poco prometedora y que el futuro, como se vislumbra, puede conducir a dos escenarios probables: El primero, el sector aéreo colombiano no sería capaz  de absorber la demanda de servicios, lo que llevaría a un caos nacional y además se reduciría el nivel de competencia actual existente, pudiendo conducir a precios de monopolio.- El segundo, ante la incapacidad del sector de absorber dicha demanda, se autorizaría el ingreso de empresas extranjeras para prestar servicios de cabotaje, con las graves consecuencias que de ello se derivan para las demás empresas colombianas que mantengan sus operaciones.-

            El caso es que, mediante Resolución fechada el pasado 8 de junio, la Superintendencia de Industria y Comercio objetó la operación, para lo cual comenzó por ratificar su competencia en la materia.- Luego pasó a hacer un análisis de la industria, primero en relación con el PIB, para pasar enseguida al transporte, infraestructura y desarrollo económico.-

            La Resolución que se comenta expresa que la operación informada generaría una indebida restricción a la competencia, en vista de que por la concentración de la oferta, quedaría la nueva entidad en la posibilidad de determinar unilateralmente las condiciones del mercado, incluyendo precios y calidades.- Además, la integración implicaría una indebida restricción de la competencia, dado que eliminaría la posibilidad de que alguien controle, vía rivalidad comercial, al líder del mercado.- En el mercado de rutas nacionales, -continúa la Resolución-, no quedaría un segundo competidor significativo.-

            Además, se habla de la falta de correspondencia entre las necesidades para la integración y sus efectos; de la insuficiente infraestructura para los competidores; de la reducción de la oferta, así como de la disminución del poder de mercado de las agencias, por indebida restricción en la competencia de la intermediación de pasajes aéreos y de la promoción turística, para pasar enseguida al tema de que el poder de mercado de los consumidores quedaría disminuido, por cuanto estos no estarían en capacidad de neutralizar movimientos abusivos por parte de las empresas integradas.-

            Finalmente la Superintendencia afirma que las restricciones a la competencia serían indebidas, ya que se haría previsible que se deteriore la calidad del servicio; que hay ausencia de mecanismos que controlen el precio, e imposibilidad de entrada de nuevos competidores.-

            Como es apenas natural, dicha resolución fue objeto de un recurso de reposición, contenido en enjundioso estudio en donde se trata de demostrar “…que la operación de integración, cuya autorización se ha solicitado, constituye un mecanismo de salvamento para las empresas que se integrarían; que la posición de mercado que las aerolíneas integradas adquirirían no se traducirá en abusos frente a los demás agentes del mercado, y que por el contrario la mencionada integración es meritoria a la luz del derecho de la competencia, ya que genera eficiencias significativas que se traducirán en ahorro de costos, que no pueden alcanzarse de otra forma, lo cual permitirá la prestación de servicios de mayor calidad en beneficio de los consumidores y de la economía del país”.- Además, se trata de demostrar que la integración no implica una reducción real de la oferta en el mercado.-

            Sostiene el recurso que, si bien la integración planteada implica una concentración del mercado, la adquisición de una posición dominante en si misma no constituye una violación al derecho de la competencia y por tanto no es posible prohibir que se adquiera posición de dominio, aunque es evidente que corresponde a la autoridad competente velar porque las posiciones dominantes no se adquieran ni se ejerzan mediante la realización de prácticas restrictivas o abusivas, prohibidas estas sí, por La ley.-

            Afirma igualmente el recurso que, debido a las características de la industria aeronáutica, que es un servicio público de infraestructura, sometido a la vigilancia y regulación del Estado, no es posible que las aerolíneas integradas impongan precios, puesto  que las tarifas son reguladas por la Aeronáutica Civil, ni que establezcan otras condiciones desventajosas a los demás agentes que participan en el mercado.-

             Finalmente trata de demostrar el recurso que la integración solicitada tiene méritos suficientes para no ser objetada, en la medida en que genera importantes eficiencias y cumple con los demás requisitos establecidos en las normas para configurar la llamada excepción o cláusula de eficiencia.-

            En definitiva, se sostiene que la integración debe ser autorizada, en desarrollo del principio de la libertad de empresa; en desarrollo del principio de la buena fe; porque es un mecanismo de salvamento de las empresas y porque no produce una indebida restricción de la competencia, todo lo cual se sustenta en muy sólidos argumentos de hecho y de derecho, así como en pruebas que en su oportunidad se decretaron y practicaron.-

            Muy recientes acontecimientos han agregado ciertos ingredientes de carácter no precisamente legal, que contribuyen a enrarecer aún mas el ambiente alrededor de tema de tanta importancia para el país.- El caso es que el recurso aún no se ha resuelto y no hay indicios ciertos de cual será el desenlace.-

9.- Una alianza estratégica para Latinoamérica.-

            Aparte de lo atrás expuesto, que como se dice es tema “de palpitante actualidad” me he permitido disponer de una buena parte del valioso tiempo de Ustedes esta tarde, contando, o mejor, repitiendo, una serie de viejas historias que mas bien podrían reposar en el baúl de los recuerdos.- Para la mayoría de Ustedes, sin duda, la relación resultó, por lo menos, tediosa.- Sinembargo, dentro de la ya mencionada tesis de “la repetición de la repetidera”, así sea por cansancio, quizá pudiera encontrase algún mérito en las reflexiones que expongo a continuación.-

            Es claro que la cooperación e integración del transporte aéreo en la América Latina, continúa y seguirá siendo tema de capital importancia y hoy mas que nunca.- En juicioso y ponderado estudio presentado a la consideración de las XXX Jornadas del Instituto Iberoamericano de Derecho Aeronáutico y del Espacio, el Embajador Juan Garland[16], al referirse sobre el tema, invita en primer lugar a gobiernos y a empresarios a ir creando una conciencia de integración, para una mejor operación y una mayor rentabilidad.- Sostiene además que el proceso que se realice debe serlo en forma progresiva y gradual, sobre la base de los sistemas económicos de integración existentes y pasa a destacar la importancia de la Cumbre de Presidentes sudamericanos celebrada en Brasilia en octubre del año pasado, para sugerir que los grupos de integración económica que existen, diseñen la estrategia y mecanismos que permitan avanzar progresivamente en la integración de los servicios aerocomerciales.-

            Recuerdo también que hace pocos meses, Don Patricio Sepúlveda, Director de la IATA para América Latina, en reunión especial de ALAICO, -la equivalente colombiana de la ALA costarricense- en asocio del Presidente de AVIANCA, hicieron una muy interesante exposición acerca de un “task force” en marcha,  relativo a  la infraestructura aeronáutica en el Continente, exposición que además de muchos otros factores no menos importantes, llevaba envuelta la necesidad y conveniencia de integraciones subregionales.-

            Ahora bien, si se observa el panorama positivo de la industria en el Continente, porque el negativo es desastroso, se advierte un denominador común de enorme interés.- Ciertamente no se necesita ser un agudo observador para notar una tendencia que puede constituirse como inmejorable “caldo de cultivo” para que, partiendo de allí, se logren los objetivos por tantos años buscados.- Me refiero concretamente a los grupos existentes de empresas pertenecientes a distintos países, bajo una sola gestión administrativa y técnica, organizaciones que son ya de por si alianzas y que por sus características pueden conformar aún mas grandes alianzas, que son realmente las que queremos.- Es claro, además, que la referencia no va dirigida a las organizaciones existentes, sino también a las que, sobre bases similares,  puedan conformarse en el futuro.-

            En el momento actual, tales organizaciones de empresas deben hacer frente a una serie de problemas que, de ser resueltos, multiplicarían ad infinitum los beneficios de la integración.- Mediante la solución de aquellos se podrían alcanzar significativas ventajas económicas, así como óptimos niveles de eficiencia al nivel global.- Tales problemas están relacionados principalmente y de manera directa o indirecta, con la nacionalidad y la matrícula de las aeronaves que integran su flota, así como con la nacionalidad de las tripulaciones.-

            Se trata en definitiva de explorar la posibilidad de que dichas empresas puedan encontrarse en condiciones legales de darle a su flota, globalmente considerada, la mejor utilización posible, al igual que el mejor empleo de sus tripulaciones.- En suma, podría definirse la cuestión como la viabilidad legal de que todas las empresas que integren una misma organización, puedan utilizar sin trabas de ninguna especie, las aeronaves de que dispongan, independientemente de a quien pertenezcan, esto es, el intercambio real de tripulaciones y equipos entre las distintas empresas que conforman la organización.- En otros términos, se trata de ofrecer un esquema que, de ser adoptado, podría dar solución a dichos problemas, dentro de los marcos de la mas estricta legalidad tanto internacional como local, a la par de otro buen número de asuntos respecto a los cuales, tanto empresas como Gobiernos, son particularmente sensibles.-

            La solución propuesta es relativamente simple y a ella nos hemos referido ya en otras oportunidades.- No vaya a creerse que se va a “inventar la pólvora”, porque por algo es que he evocado viejas historias.- Se trata simplemente de recurrir al  Artículo 77 del Convenio de Chicago de 1944, disposición que a pesar de su importancia no ha sido suficientemente tomada en cuenta, dada su esa si estratégica  ubicación dentro del Capítulo relativo a “Organizaciones   de Explotación Conjunta y servicios Mancomunados”.- Dice el Art. 77:

“Organizaciones de explotación conjunta autorizados.- Ninguna disposición del presente Convenio impide que dos o mas Estados contratantes constituyan organizaciones de explotación conjunta del transporte aéreo ni organismos internacionales de explotación, ni que mancomunen sus servicios aéreos en cualquier ruta o región, pero tales organizaciones u organismos y tales servicios mancomunados estarán sujetos a todas las disposiciones del presenta Convenio, incluso las relativas al registro de acuerdos en el Consejo.- Este determinará la forma en que las disposiciones del presente Convenio sobre nacionalidad de aeronaves se aplicarán a las utilizadas por organismos internacionales de explotación.-  

            La norma transcrita plantea simplemente un régimen de excepción respecto a lo que podría considerarse como la regla general en términos de nacionalidad y matrícula, y es ese precisamente el caso que nos ocupa.- Todo se reduce a que, en circunstancias normales, las aeronaves ostentan la nacionalidad del Estado en donde se encuentren matriculadas, lo que determina igualmente un aspecto fundamental, cual es lo concerniente al intercambio de los derechos de tráfico, ya que, por lo general, los Estados se guardan de conceder su ejercicio a las empresas designadas por los otros Estados, que a su turno deben conservar ciertos elementos vinculados a principios de nacionalidad y de soberanía.-

            Pudiera decirse que lo anterior no sería válido si las aeronaves en cuestión se encuentran matriculadas en un tercer Estado.-  Aquí sin embargo opera una circunstancia cuyos efectos prácticos son similares al de las aeronaves matriculadas en el Estado designante, esto es, que se atiende entonces, a los efectos atrás mencionados, a la nacionalidad del operador de las aeronaves, entendiéndose por tal, el responsable real de las operaciones de la aeronave en cuestión, frente a los Estados y ante los usuarios del transporte aéreo, es decir, aquel quien, sin ser el propietario de la aeronave, se le ha transferido la condición de operador.- En consecuencia, es en la situación de excepción que plantea el Artículo 77 del Convenio de Chicago, en donde se puede encontrar la solución de los mas importantes problemas planteados.-

            Bien vale la pena en este punto, por su importancia práctica, alguna referencia acerca del desarrollo que ha tenido el tema.- Aquí entonces otra vieja historia.- La OACI comenzó los estudios relativos a la norma que se comenta, a partir de 1948.-  La preocupación fundamental radicaba en la oración final del mismo, que imponía al Consejo de la Organización la obligación de determinar la forma en que las disposiciones del Convenio sobre nacionalidad de las aeronaves, se aplicarían a las utilizadas por agencias internacionales de explotación.-

            En 1959, la Liga de Estados Arabes solicitó del Consejo de la OACI la precitada determinación, en virtud de lo cual se nombró una junta de expertos, cuyos trabajos no fueron ciertamente los más fructíferos.- Sin embargo la inquietud subsistía de parte de ciertos otros Estados preocupados por una operación conjunta.-  Es así como, durante la Conferencia Diplomática de Tokio, en la que acordaron los términos del convenio sobre las infracciones y otros ciertos actos cometidos abordo de las aeronaves, se incluyó un principio relativo a la hipótesis de que varios Estados contratantes, constituyeran organizaciones de explotación en común u organismos internacionales de explotación, que utilicen aeronaves no matriculas en un Estado determinado.- Tal inclusión obedeció a una propuesta del delegado de Senegal, quien como es natural, tenía en mente a nuestra amiga, Air Afrique.-

            Mas tarde, a finales de 1964, el Gobierno de la entonces República Arabe Unida así como la Unión Africana  y Malgache de Cooperación Económica (UAMCE), remitieron sendas comunicaciones al Secretario General de la OACI   pidiéndole que transmitiera al Consejo su deseo de que éste se ocupara de los “problemas de nacionalidad y matrícula de aeronaves operadas por organismos internacionales”.- La OACI asumió entonces de nuevo el estudio de la cuestión y con motivo del examen de los documentos preparados por la Secretaría sobre el tema, en su oportunidad los representantes en el Consejo de Nicaragua y de Colombia,  expresaron su criterio de que los organismos de explotación en común eran también muy importantes en otras partes del mundo, al igual que en Africa y  citaron entre otros los estudios que se adelantaban en la América Latina en orden a la constitución de líneas aéreas multinacionales.- El Consejo decidió entonces dar traslado del tema al Comité Jurídico que finalmente presentó sus recomendaciones, que al ser acogidas por aquel, dieron lugar a la resolución sobre la materia adoptada a finales de 1967.- En otras palabras, mediante dicha resolución, el Consejo dio respuesta a la cuestión que le fuera planteada, es decir, se pronunció sobre la forma de como las disposiciones del Convenio sobre nacionalidad y matrícula, se aplican al caso de las organizaciones mancomunadas.-

            Dicha resolución parte de la base de dos modalidades de matrícula no nacional, a saber: la matrícula común y la matrícula internacional, entendiéndose por la primera el sistema de acuerdo con el cual los Estados que constituyan la agencia internacional de explotación, crean un registro distinto al nacional, a fin de llevar a cabo la matrícula común de las aeronaves, y por matrícula internacional se entienden los casos en que las aeronaves a explotar por la agencia internacional, estén matriculadas en una organización internacional con personería jurídica, esté o no compuesta tal organización por los mismos Estados que constituyan la agencia internacional de explotación.-

            La resolución parte de la base de que, sin necesidad de modificar el Convenio de Chicago, pueden aplicarse las normas del mismo a las aeronaves matriculadas sobre una base no nacional, a condición de que se cumpla con ciertos criterios básicos.-  Igualmente el Consejo reconoció que una determinación tal sería obligatoria para todos los Estados.-

            La resolución además establece un proceso de determinación que consistiría en lo siguiente:

1.- Los Estados que constituyan una agencias internacional de explotación, deben someter al Consejo cada plan particular de matrícula, sea esta común o internacional, con la información apropiada y definitiva sobre dicho plan.-

2.- El Consejo procede entonces al examen del plan expuesto, en la forma que lo estime más conveniente, pero aplicando a cada plan ciertos criterios básicos que pueden resumirse así:  a) Los Estados que hayan presentado el plan están obligados solidariamente a asumir las obligaciones que en virtud del Convenio de Chicago corresponden al Estado de Matrícula;   b) Uno de entre ellos debe desempeñar el papel de “Estado buzón”, encargado de recibir y contestar las reclamaciones que pudieran hacerse por terceros Estados con motivo de las operaciones de la agencia internacional; c) La explotación de las aeronaves por parte de la agencia internacional no pueden dar lugar a ninguna discriminación respecto a las aeronaves matriculadas en otros Estados,  y  d) Dichos Estados deben tomar medidas en orden a unificar sus leyes y reglamentos, para que cumplan de modo uniforme con las obligaciones que dimanan del Convenio y de sus anexos.-

3.- Los anteriores criterios se aplican al caso de matrícula común, así como al caso de matrícula internacional, salvo por lo que dice relación al llamado “Estado buzón”.-  En este último caso, el Consejo puede adoptar criterios adicionales en orden a que se garantice suficientemente ante terceros Estados el cumplimiento de las normas del Convenio.-

4.- La resolución del Consejo llega inclusive a formular un plan que a su juicio sería ideal y en donde la determinación sería un mero proceso formal.-  Dicho esquema consiste básicamente en lo siguiente:  a)  Los Estados que constituyan la agencia internacional, establecerían un registro común de aeronaves distinto al registro nacional;  b)  Dicho registro puede ser único o consistir en varias partes, llevadas por diferentes Estados:  c)  Las aeronaves solo podrán matricularse una sola vez, es decir, en el registro común o en la parte de registro que se lleve en cada Estado;  d) Las aeronaves deben llevar una marca común, en lugar de una marca nacional;  e) Las funciones del Estado de Matrícula se cumplen por cuenta de todos los Estados que compongan el organismo, por parte del Estado que lleve el registro o la parte de registro, y  f) Sin embargo, las obligaciones del Estado de Matrícula, por lo que dice relación con las obligaciones del Convenio, constituyen obligación solidaria de todos los Estados partes en el plan.-

5.- Una vez que cada plan, a juicio del Consejo, cumpla con los criterios establecidos, termina el proceso mediante la determinación de la forma de aplicación de las disposiciones del Convenio en materia de nacionalidad de aeronaves, así:

a) En el caso de la matrícula común o internacional, todas las aeronaves de determinada agencia internacional de explotación, tendrán una marca común y no la marca de nacionalidad de determinado Estado, y se aplicarán mutatis mutandis las disposiciones del Convenio sobre marcas de nacionalidad (artículos 12 y 20 del Convenio y Anexo 7 al mismo).-

b)  Sin perjuicio de los derechos de otros Estados contratantes, se considera que cada una de tales aeronaves tiene a los fines del Convenio, la nacionalidad de cada uno de los Estados que constituyan la agencia internacional de explotación.-

c)  En la aplicación de los artículos 25 y 26 del Convenio, el Estado que mantenga el registro común o la parte correspondiente del registro común, relativo a determinada aeronave, se considerará que es el Estado donde está matriculada tal aeronave.-

            Trasladados los anteriores términos a nuestras notas, se trataría en definitiva de adoptar uno de los caminos sugeridos por el Consejo, preferiblemente el recomendado por el mismo.- Sin embargo, nada de lo dicho tiene valor alguno si no se cuenta con un ingrediente fundamental: El apoyo decidido de los Estados involucrados, sin el cual no se puede lograr ningún objetivo.-

         En otro orden de ideas, y pasando a los problemas derivados del arrendamiento, fletamento e intercambio de aeronaves, se trata de considerar la viabilidad legal de que cualquiera de las empresas miembros de la organización, pueda disponer, para sus operaciones internacionales individuales, de cualesquiera de las aeronaves registradas a nombre de las demás empresas, sobre la base de contratos arriba mencionados, que a su turno sean registrados ante las autoridades aeronáuticas respectivas.- Dicho asunto debe de ser analizado, tanto desde el punto de vista de la legislación internacional, como de las leyes y regulaciones nacionales de cada uno de los Estados involucrados, todo ello en concordancia con el examen de las relaciones bilaterales entre los Estados interesados.-

            Por lo que dice relación con la legislación internacional, puede afirmarse, sin temor a equivocación, que ninguna de las disposiciones del Convenio de Chicago se opone a la celebración de contratos de arrendamiento,  fletamento o intercambio de aeronaves extranjeras.- Por el contrario, como quedó dicho, el propio Convenio alienta a los Estados a la creación de organizaciones de explotación en común o de agencias internacionales de explotación, que suponen la celebración acuerdos relativos a formas particulares de utilización de aeronaves.- Además, la misma OACI tiene ya establecidos sus criterios en torno al tema[17], de tal suerte que desde un punto de vista estrictamente legal internacional, no existen obstáculos por salvar en la materia.-

            En rigor de verdad, los problemas internacionales que surgen de los precitados contratos sobre  aeronaves, dicen relación con la seguridad en las operaciones aéreas, en punto al cumplimiento de las obligaciones que corresponden a los Estados sobre la materia, tema que ha sido tan debatido en los últimos tiempos.- Quedaría sin embargo un aspecto a ser examinado en lo internacional, cual es el relativo al intercambio de derechos de tráfico entre los Estados, cuyas líneas aéreas son miembros de la organización, ya que en los acuerdos bilaterales o en las actas de consultas, podrían haber quedado incluidas disposiciones referentes a dicho tema.-

            De existir problemas de naturaleza legal por resolver en la materia, aparte de lo expuesto en el párrafo precedente, quedarían referidos a las legislaciones y reglamentaciones nacionales.- De un superficial examen sobre la cuestión, creo recordar por ejemplo que la legislación panameña consagra la posibilidad de operar con aeronaves extranjeras, pero sobre una base temporal, que no puede exceder de tres meses.-

            En conclusión, todo parece indicar que ni desde el punto de vista internacional, ni del de las legislaciones y reglamentaciones locales, existen mayores obstáculos para la operación con aeronaves extranjeras.- Al parecer, las trabas se presentan por ser este uno de los casos en que las prácticas aeronáuticas de los distintos Estados, van creando ciertas costumbres que a la postre se convierten en normas no escritas.- Así por ejemplo, en Colombia, las autoridades tienen ciertas y respetables reservas acerca de las operaciones mediante aeronaves extranjeras, pero reconocen sin embargo que la legislación vigente no contempla prohibición alguna al respecto.- En consecuencia, toda la acción posterior sobre la materia, debiera orientarse entonces hacia la abolición de tales prácticas.-

            La tercera categoría de problemas a ser resuelta a los fines de una integración, en el transporte aéreo como la aquí expuesta, es la relativa al personal aeronáutico.- Se trata entonces de evaluar la posibilidad legal de que los tripulantes con que cuentan las distintas empresas que conforman una organización puedan tripular las aeronaves de cualesquiera de dichas empresas.- En otros términos, el asunto se reduce a saber si en términos de tripulaciones, se presentan los mismos problemas de nacionalidad que los que vimos en relación con las aeronaves, para ver hasta que punto ello se convierta en obstáculo para los propósitos expuestos.-

            Desde el punto de vista internacional, los principios básicos en la materia están contenidos en los artículos 32 y 33 del Convenio de Chicago.- El párrafo a) de la primera de las disposiciones citadas, bajo el título de Licencias al Personal, es del siguiente tenor:

“El piloto y los demás miembros de la tripulación operativa de toda aeronave que se emplee en la navegación internacional estarán provistos de certificados de aptitud y de licencias expedidos o convalidados por el Estado en el que la aeronave está matriculada.-”

            A su turno, el artículo 33, bajo el título de “Reconocimiento de certificados y licencias” expresa:

“Los (…) certificados de aptitud y las licencias expedidos o convalidados por el Estado contratante en el que esté matriculada la aeronave, se reconocerán como válidos por los demás Estados contratantes, siempre que los requisitos de acuerdo con los cuales se hayan expedido o convalidado dichos certificados o licencias, sean iguales o superiores a las normas mínimas que oportunamente se establezcan es aplicación del presente Convenio.”.-

            Las normas mínimas de que trata la disposición arriba transcrita están contenidas en el Anexo 1 al Convenio de Chicago, (“Normas y métodos recomendados internacionales.- Licencias al Personal”)

            De las disposiciones transcritas surgen, entre otras, las siguientes conclusiones: Al Estado de matrícula le corresponde, en primerísima instancia, la tarea de expedir las licencias al personal.- A los demás Estados, a quienes interese la cuestión, tienen dos opciones: o convalidan las licencias otorgadas por autoridades extranjeras, o expiden sus propias licencias.- Pero por otra parte, pesa sobre los Estados la obligación de reconocer como válidas las licencias expedidas por el Estado de Matrícula de la aeronave, cuando -se repite- los requisitos de acuerdo con los cuales se hayan expedido las licencias, sean iguales o superiores a las normas mínimas establecidas por la OACI en el Anexo 1.-

            Queda por definir, sin embargo, la excepción contenida en el párrafo b) del precitado artículo 32, que es del siguiente tenor:

“Cada Estado contratante se reserva el derecho de no reconocer, por lo que respecta a los vuelos sobre su propio territorio, los certificados de aptitud y licencias otorgados a cualquiera de sus súbditos por otro Estado contratante.”.-

            Es obvio que el ejercicio de tal derecho por parte de las autoridades aeronáuticas correspondientes a la organización, puede regularse dentro de las medidas a ser adoptadas con ocasión de la puesta en marcha de todo el programa.-

             En punto a las legislaciones locales, es preciso reconocer que quedan otros aspectos referidos, no ya al tema de la expedición de las licencias, sino a otros, como por ejemplo a la nacionalidad de las tripulaciones en relación con el Estado de matrícula de las aeronaves; a la protección que las legislaciones laborales internas suelen otorgar a sus propios nacionales, o el de las dificultades dimanantes de las leyes sobre inmigración de extranjeros.- Así las cosas, es preciso examinar las legislaciones caso por caso.- Así por ejemplo, la legislación colombiana contiene una norma según la cual las aeronaves colombianas deben estar comandadas por pilotos de nacionalidad colombiana, principio que se adoptó en su momento bajo el criterio de que el comandante de la aeronave, de cierta manera podía ser considerado como delegatario de la autoridad pública.- A su turno, la legislación panameña contiene un principio similar, pero referido a la totalidad de la tripulación.- Es claro que en ambos casos la restricción opera respecto a tripulantes de aeronaves matriculadas en Colombia o en Panamá y no sería ese el caso de las aeronaves sometidas, como se dijo, a un régimen internacional

.           Por lo que dice relación con los obstáculos dimanantes de las leyes de inmigración, ello puede solucionarse si las tripulaciones se acogen a las normas de excepción contenidas en todas ellas, sobre la condición de temporalidad de los tripulantes.-

            Tal como queda expuesto, tal parece que, por mera casualidad, el camino está abonado para buenas ejecutorias.- Se dan precisamente las condiciones deseables para lo que pudiera ser nuestro modelo de alianza en el Mundo.- Sin embargo, la palabra la tienen las empresas.- Si la respuesta en principio fuera positiva, el balón pasaría a terrenos gubernamentales, porque la voluntad política es esencial, ya que en suma deberá desplegarse una buena dosis de actividad diplomática, a efectos de proveer los instrumentos internacionales necesarios.-

            Además, se cuenta con instrumentos que, por su reconocida eficacia, jugarían un papel fundamental en estas tareas.- Me refiero específicamente en el campo público a la Comisión Latinoamericana de Aviación Civil CLAC y en el campo privado a AITAL, de tan brillantes ejecutorias.- Ellos tendrían la palabra.-

            Es claro que hay que superar obstáculos de toda índole.- Sin embargo, ninguno parece ser insalvable.- Por difícil que sea la labor, los beneficios serían de tal magnitud, que vale la pena por lo menos intentarlo.- Manos a la obra?.-

 Muchas gracias.-

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[1] MAPËLLI y LOPEZ Enrique.- “Cooperación e Integración Internacional en el Transporte Aéreo y algunas de sus formas contractuales Prácticas”, Universidad e Carabobo, 1974.-

[2] TAPIA SALINAS Luis, “Estudios y Proyectos para la Constitución de una Flota Aérea Latinoamericana de Carga” Universidad de Los Andes, 1974.- Pag. 115.-

[3] Tapia Salinas Luis, op. cit. pag 139.-

[4] Tapia Salinas Luis, op. cit. pag. 99.-

[5] Circular 30-AT/5 “Memoria sobre “Scandinavian Airlines System” (SAS) (Consorcio de Lineas Aéreas Escandinavas”.-

[6] Citado por Mapelli en “Cooperación e Integración Internacional en el Transporte Aéreo y Algunas de sus fórmulas contractuales prácticas”.- Ed. Arte, Caracas, Venezuela 1974.- 

[7] Publicada por el Boletín Informativo de AITAL, Año 3 – No. 15 (Noviembre – Diciembre de 1993) pag. 2.-

[8] Boletín AITAL, Año 9 No. 48, (Mayo-Junio 99).-

[9] VASQUEZ ROCHA Ernesto. “Las Alianzas Estratégicas” Wings of Change for Latam.- 1^st. Latin American Summit on Civil Aviation.- Santo Domingo, November 8, 2000.-

[10] DUERI DUERI Eduardo.- “Las Alianzas Estratégicas.- Necesidad del Mercado”.- Inédito.-

[11] Circular 269-AT/10 de la OACI.-

[12] Repercusiones de la Compartición de códigos entre líneas aéreas” Circular 269-AT/110 de la OACI.

[13] Manual de Reglamentación del Transporte Aéreo Internacional”, OACI Doc. 9626.-

[14] MAPELLI y LOPEZ Enrique.- Consideraciones sobre el Código Compartido.- Publicado por ALADA, 1998.-

[15] Circular OACI 269-AT/110. Pgs. 27 y 28.-

[16] Málaga, España, Octubre de 2000.-

[17] Estudio y criterios publicados por la OACI en 1999.-